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农村土地制度的立法探讨
[摘要] 本文针对我国现行农村土地制度中存在的问题,提出了进一步完善立法的建议。
[关键词] 农村; 土地制度; 立法 

“三农”问题错综复杂,但归根到底还是农村的土地法律制度不完善造成的。围绕农村土地法律制度这个核心问题,我们可以从以下几个角度来完善立法:

一、农村土地产权立法

当前农村土地产权主体虚置是造成农村土地问题的根本症结。所谓主体虚置并非没有主体,而是主体模糊或者说主体不能承担起它应当履行的职责。从宪法和其他法律规定看,目前农村土地所有权属于农村集体所有,农村村民委员会作为基层自治组织代为行使所有权。由于自治组织的制度缺憾导致其事实上成为上级行政部门的下属组织,所以,当上级机关在协调土地征用、转让等有关集体土地的重大问题时,自治组织不是代表农民利益与土地受让主体讨价还价,而是容易屈从上级机关的意志。
农村土地产权主体立法的思路是,改革或落实农村村民自治法,使村民自治组织真正成为村民利益的代言人,农村土地所有权按照民法之“按份共有”的制度模式进行改革,使农村土地使用权成为一种真正意义上的“物权”。“按份共有”之“份”既可以是个人也可以是家庭,也可以是以个人为基础的家庭之“份”。按份共有的目的就是将土地所有权与每个农民紧密联系在一起,使农村土地所有权及其附属权利的变化都必须征得每个按份共有人的同意。从法律角度看,按份共有人对土地所有权和其他权利的转让享有优先受让权,从理论上来说,这可能导致土地所有权份额的集中和垄断,但是这就从根本上堵住了土地转让过程中个人意志或者上级机关意志左右局面的漏洞。
在土地按份共有的基础之上整合农村自治组织,使组织权力与土地权利紧密地结合起来。自治组织具有权力属性,而这里的权力是基于土地所有权及其附属权利之上的,或者说是产出于这些权利。顺着这个思路,我们就会得出一个必然的结论,按份共有人既可以按份享有土地所有权及其附属权利,也可以按份享有自治的组织性权力。立法应当从程序上控制组织权力产生的原则、方式、人员构成模式,权力行使的代表人及其规则,权力代表人产生及撤换办法,自治组织防止外来非法干涉的保障措施等一系列问题,使农村土地产权主体真正落实到位,其结果也必将导致农村民主法治的真正实现。

二、农村土地转让程序立法

虽然我国的土地管理法和承包法都对农村土地转让程序进行了一些规定,但是这些法律条文过于笼统和模糊,实践中可操作性不强。有些地方在土地转让过程中,曲解有关法律规定,先由上级领导和部分村干部拍板定论后,再找几个村民代表签字,走一个所谓的程序,从而忽视了绝大多数农民的利益。
原因何在?从法律制度角度看,主要是土地所有权权属之间的分离关系造成的。所有权权属分为占有、使用、收益与处分四项权能,占有、使用和收益主要是一种集体土地的内部权利关系,而处分权则是一种集体土地的外部权利关系,我国农村土地所有权是一种内部和外部权利关系分离的制度模式。我国的农村土地承包法赋予了农民长期(30年)的土地承包经营权,拥有承包土地的使用权、经营权、收益权、收益处分权和使用权的转让流转权。但是,土地承包法只是解决农民个体与集体之间的土地承包这个内部关系,这个内部关系只赋予实际耕作土地的个体农民对农村土地的占有、使用和收益的权利,而没有对土地的处分权。那么,现实中农村集体土地对外转让这个外部法律关系如何解决呢?从农村土地转让的实际操作看,对集体土地的“处分权”在与个体农民相分离的同时,在事实上也很难属于农村集体组织,这就在事实上使农村集体组织在处分土地所有权时,难以保障农民的意志和意愿。
所以,要规范土地转让市场,明确土地所有权转让主体是一个前提性条件,但仅仅明确农村集体组织的土地所有权主体地位还不够,更重要的是确立承包土地的个体农民在土地转让中与其他利益主体谈判协商之平等的主体地位,法律必须规定没有形式意义上的土地按份共有人(农民)的同意,土地所有权和经营权的任何转让都是无效的。除此之外,还需要从立法上解决农村土地转让的控制性法律程序问题。

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