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论立法过程中的程序公开原则
一、程序公开原则的意义

  程序公开是民主社会的基本特征,列宁曾经说过,“‘广泛民主原则’要包含两个必要条件:第一,完全的公开性;第二,一切职务经过选举。没有公开性而来谈民主是很可笑的。”[1]可以说一切专制、愚昧、落后、倒退的政治统治都是愚民政治,都是以其政务的神秘性而出现的。没有公开、没有公众对权力运行情况的了解,所谓公民最大限度地参与国家事务就是一句空话。正如美国前总统约翰逊在1966年7月4日签署情报自由法时发表的声明中所宣称的那样:“在国家完全许可的范围内,人民能够得到全部信息时,民主政治才能最好地运行。任何人不可能对可以公开的决定蒙上一个秘密的屏幕而不损害公共利益……。”[2]程序公开是公开的重要方面,它对立法的民主性来说同样是至关重要的;公开性越高,就意味着立法程序的民主化程度越高;而程序的秘密性则总是与专制为伍。民主政治的特点在于尽量提高国务公开的程度,限制政府秘密活动的范围。

  在立法过程中,所谓程序公开,就是指立法程序的每一阶段、每一步骤都应当以社会外界看得见的方式进行,公众有权知悉并取得立法的有关资料和信息。程序公开原则长期以来被视为是程序公正的基本标准和要求。英国有句古老的法律格言:“正义不但要伸张,而且必须眼见着被伸张。” (Justice mustnotonlybedone,butmustbeseentobedone)。这并不是说,眼不见就不能接受,而是说,“没有公开则无所谓正义。”[3]程序公开原则的意义就在于:让公众亲眼见到体现自己意志的法律的形成过程,民意的形成过程,正义的实现过程。这一过程对社会具有提示、感染和教育作用,同时也提供了对立法过程实施社会监督的可能,“如果公正的规则没有得到公正地适用,那么公众的压力常能够纠正这种非正义。”[4]另外,程序公开是实现有效参与的前提。要提高公众的参与质量,就必须让公众在力所能及的范围内识别问题,权衡各种论据和论点,以表明自己的信念并阐明立场。可以说,立法程序中的一个关键问题就是如何提供充分的信息以资判断和选择。选择和判断正确与否,主要取决于理性和信息;正确的决定有赖于对相关事实、资料、依据等的理性认识。

  二、程序公开的主要内容

  第一,立法信息和资料的公开。立法信息和资料的公开,即除了法律有特别规定应予保密的外,立法机关应采取有效的措施使公民有机会、有条件了解与立法有关的情报资料,如立法的主要依据、背景资料、拟定之法案的主题和问题以及公众参与的途径与方式等等;公开情报是原则,不公开是例外。每个人也都应有得到必要的情报资料的平等权利,立法机关不能有选择地通知某些个人或组织。当然,信息资料的公开,不仅包括向社会的公开,更应该包括立法机关内部的公开,即立法机关的所有成员对研究成果和信息可以自由分享,而不能由某些派系或领袖对其独占。对民主的立法机关而言,信息资料的开放是一个必然的要求,同时这种开放也增强了立法机关工作的实效性。

  第二,议事过程的公开,即立法机关的一切会议除依法不公开举行的外,都必须公开举行。在举行会议的一定时期之前,立法机关应当发出通告,公开议程,宣布会议的时间、地点、讨论事项等项内容;公众可以观察会议的进程,有权旁听会议,目睹立法者的争论及其结果;有权取得会议的信息、文件和记录。同时,舆论机构可通过各种传播媒介报道会议的情况。

  第三,立法成果的公开,即各种法律、法规、规章及普遍适用的解释,均须向社会公开。国家不得以任何方式强迫公民服从尚未公开或应该公布而未公布的规范性文件;任何人的合法权益不受非公开的规范性文件的影响。另外,在审议过程中,有关提案人对法案所作的说明、委员会的审查结果报告,以及其他与法案有关的文件、记录,都应当公开,以便公众了解立法的理由、背景,法的精神和重要原则。

  如果说在代议机关的立法程序中实行公开原则是为了进一步提高立法的民主性的话,那么在行政立法过程中嵌入公开机制则是民主的起码要求。因为,行政机关的组成人员不是民意代表,其决策机制是为执行的需要而设计的首长负责制而非民主表决制,不适应立法的需要。因此,在行政立法过程中,更应强调公开的意义,以防止行政专横。在有的国家,程序公开已成为行政立法程序中的法定原则。如美国行政程序法为规章的制定强制性地规定了三个基本步骤:(1)公告行政机关建议制定的规章或规章所涉及的主题;(2)给公众提供评论行政机关建议的机会;(3)公布制定出来的规章,且必须概括地说明制定规章的依据和目的。为此,制定规章的建议必须在《联邦登记》上公告。《联邦登记》是一个政府活动及文件的日常出版物,在全国广泛发行,从而社会各界可以通过阅读《联邦登记》了解政府的活动。规章制定过程的公开及由此而产生的民主合法性均依赖于这种出版物的存在。当一个行政机关发布的最后规章与建议制定规章的公告之间观点不一致时,关系人可能就规章提出异议,理由是公告中并没有给最后制定出来的规章予以充分的公告。所以,一些法院要求行政机关的最后规章必须是一个“建议规章的合乎逻辑的自然结果。”有的法院则要求行政机关只可以在建议规章和最后规章之间作出公众能够预见到的变更。而且,行政机关为制定规章而进行的调查,其调查结果也应一并与建议制定的规章登在《联邦登记》上以资评论。否则,法院就可以认定由于行政机关没有向公众提供科学数据,从而导致公众没有充分的机会参与规章的制定。这就构成了司法撤销的理由。

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