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建立完善的失地农民社会保障制度的构想
摘 要:失地农民是城市化进程中产生的一个特殊群体,亟待为其建立相应的社会保障制度。失地农民失去其生存的物质基础,生存权受到威胁,国家有责任也有义务为失地农民建立社会保障制度。本文简要论述了建立失地农民社会保障制度的原则,建议为失地农民建立完善的与城市社会保障体系相衔接的社会保障制度,将失地农民纳入最低生活保障体系,并为其建立相应的就业机制。

  关键词:失地农民;社会保障;制度构想

  失地农民是由于城市化、工业化的开展而形成的一个特殊的社会群体。据不完全统计,全国已有2000万失地农民,照现在的经济发展速度,未来几年失地和部分失地农民的数目将会超过7800万人。如果不妥善解决好失地农民问题,长期下去必定会对我国的经济发展造成影响。目前,失地农民大多处在沿海经济较发达的省份,但随着经济的发展,这一问题将会成为全国性的问题。因此,有必要现在就妥善处理该问题,避免积重难返。要妥善处理好失地农民问题,建立与其自身特点相适应的社会保障制度必不可少。

  一、失地又失权,失地农民渴望社会保障

  二元经济结构是由农业社会向工业社会转变的必然结果,我国也不例外。随着工业化进程的加快,我国的城市化进程也会随之加速。城市化进程的加快主要表现在城市规模的扩张,但伴随这一扩张也导致城市周边地区的农民失去了赖以生存、发展和保障的土地。土地无疑是失地农民对城市化的巨大贡献,但是目前失地农民的补偿安置制度和地方政府在解决失地农民问题上的无作为,必然使得失地农民的权益被侵蚀[1].

  城市周边地区的农民不愿意失去土地。我国城乡二元的经济体制,导致城乡居民的社会福利存在天壤之别。长期以来,农民渴望进入城市,享受城市居民的各项社会保障。但是,作为城乡交界处的农民却不愿意失去土地,原因在于:首先,在城乡交界处交通方便,村民们进可以进入城市打工,退可以留守土地,具有多重选择;其次,很多城市周边地区的农民发展副业,种植蔬菜、花卉等提供给城市,收入丰厚;再次,周边的村民还可以利用有利的位置积极发展第三产业,如农家乐等休闲娱乐产业。这使得城市周边地区的农民生活逐渐富裕了起来。农民“失地”意味着“失权”[1].土地是农民赖以生存的物质基础,一旦失去土地,而政府又不能为他们提供强有力的社会保障,因而失地农民的处境必定十分困难。一方面,失去土地使得农民的生存权受到挑战。土地是农民惟一的生产资料,失去土地,农民的生活必定受到影响。目前的征地补偿水平比较低,一般难以维持农民先前的生活水平,而且这些补偿费用也只够维持其3~5年的生活;另一方面,失去土地使农民的发展权受到侵害。农民原本具有一定的产业,征地以后不但无法继续以前的生产与生活,甚至连工作都无法解决,因而更谈不上什么发展权了。因此有必要针对失地农民的具体情况建立与其自身特点相适应的社会保障制度。

  二、建立失地农民社会保障制度的紧迫性

  (一)土地的减少和丧失使部分农民失去最后的保障

  由于土地被征用,农民拥有的土地数目越来越少,农民从土地获得的收益的相对量和绝对量都相应减少,从而无法满足其最基本的生活需求。加上工业化和城市化的推进,使得部分农民永久性失去土地,从而彻底失去土地的保障。从表1可以看出耕地面积指数与生产总值之树之间呈线性关系(以上海市为例)[2].

表1 土地对农民的多重效用值(以上海市为例)

均值 方差
基本生活保障效用 0.3425 0.01040
就业机会效用 0.1236 0.01737
直接经济收益效用 0.214 0.01739
子女继承效用 0.04577 0.00721
征地后可以得到的补偿效用 0.2661 0.02267
避免重新获得时支付大笔费用的效用 0.01165 0.002194

  (二)农村老龄化问题紧迫,迫切需要建立养老等社会保障制度

  改革开放以来随着我国经济发展水平的不断提高,农村地区的医疗卫生事业得到了充分的发展,农村地区的人口结构有了很大的变化,特别是在东部沿海经济发达的省份,有些农村地区已经步入老龄化社会。2000年11月的第五次人口普查表明,上海市乡村的老龄化水平已经达到了13 .73%,浙江达到了10 .51%,山东达到了9 .15%,北京达到了8. 35%(《中国第五次人口普查数据分析》,2004)。土地的减少,土地的保障功能降低,加上家庭规模的小型化和子女外出务工,使得家庭的养老功能在不断地削弱。鉴于这种情况,有必要以为失地农民建立社会保障为契机,对建立农村地区的社会保障制度进行整体规划。

  (三)为失地农民建立社会保障,是实现城乡社会保障一体化的突破口

  由于历史的原因,目前我国大部分地区的农民几乎没有享受到国家提供的养老、医疗、失业等社会保障。但是这并不是说国家没有义务为农民提供社会保障制度,只是目前要建立覆盖所有公民的统一的社会保障制度,既不现实也不可能。但城市的发展要征用农民的土地,这就为这部分农民社会保障提供了大好机会。今年的“两会”期间提出,要让农民分享经济发展的成果。当下理性的选择是切实解决因城市发展而产生的失地农民的利益问题,让他们也能从土地的增值和城市的发展中获得群体性的利益[3].没有在城市正式就业的失地农民实际上是处于农民和城市居民之间的一个特殊群体,他们为城市化做出了重要的贡献,国家为其建立适当水平的社会保障,义不容辞。目前为全体农民提供社会保障不太可能,但是为失地农民首先建立社会保障制度,是完全可行的。与此同时,以此为建立农村社会保障制度的突破口,逐步建立城乡统一的社会保障制度。

  (四)失地农民就业面临很多的困难

  在许多地方,征地难,难就难在“要地不要人”的城市化模式。说到底,在这个改造过程中,切身利益受到侵害的总是失去土地的农民。在尚未取得城市居民的社会保障时,这些农民贡献出自己的土地,成为都市里新的一员,自己却面临着诸多困惑:失去土地后,既在城里找不到工作,也难以享受城市工人可以享受的失业保险;征地补偿根本不足以支付养老、医疗所需要的费用。这些失去土地的农民失去了其原来生活方式的物质基础,却并没有真正拥有城市居民的生活方式。

  村民们知识水平较低,几乎没有掌握现代化的技术。就当前的就业形势———大批下岗工人处于待业中,很多手持大学文凭的大学生都很难找到合适的工作,更何况村民们又没有什么技能,也不愿意做那些苦、脏、累的活,因而,要解决好城中村改造问题,就必须首先解决好村民们的就业问题。

  三、建立失地农民社会保障制度的原则

  (一)与我国国情相适应,建立低水平的失地农民社会保障制度的原则

  改革开放20多年来,我国的经济有了飞速的发展,生产力水平有了极大的提高,但是要建立水平较高的社会保障,仍然有困难,原因主要有以下几点:首先,随着我国经济的持续发展和城市化进程的加快,失地农民的数量会越来越多。目前主要集中在东部地区,不久的将来必定会蔓延到中部乃至全国。因而国家为如此众多的失地农民建立的社会保障,只能是维持基本生活的低水平保障;其次,我国社会保障的财政状况不容乐观,仅城市养老保险一项就已经出现严重的收不抵支,加上隐性债务,国家财政负担极重。与此同时,由于社会保障本身具有刚性,保障水平只可提高不能降低,因此建立之初的水平不可太高。

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