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中国公共财政面临的挑战与对策
摘要:改革开放以来我国在经济上取得了惊人成就,然而也出现了诸如收入差别扩大、社会保障薄弱,环境污染加重等问题,亟须政府增加转移支付和提供更多的公共消费品。与此同时,我国也面临企业要求减少税赋的压力。为了保持社会稳定和经济持续发展,我国应该优化财政支出结构,提高公共消费品支出在政府支出中的比重;继续改革税制,优化税率;继续缩小政府消费,提高政府效率;加大扶贫力度,建立可行的私人捐献免税法,鼓励私人扶贫;发挥地方政府在提供公共产品、调节收入分配和筹措资金中的作用。

  关键词:财政改革;税制优化;公共产品;和谐发展

  
  一、引言

  二十多年的改革开放使中国正经历着近代以来最好的经济发展时期,年人均国民生产总值增长率高达9%.中国惊人的经济成就,赢得世人普遍赞誉。应该看到,我国经济发展也面临种种挑战,如地区差别,城乡差别,贫富差别,人口老龄化,社会保障体制不完善,公共消费品不足,教育投资欠缺,环境污染,等等。所有这些问题都影响中国社会和谐与经济持续发展,也都与公共财政有关。本文探讨如何通过公共财政改革,解决上述这些问题,促进社会和谐与经济持续发展。

  公共财政涉及到政府的收入和支出,税收政策制定,及种种干预措施。斯密(1776)在《国富论》中指出,每个人在市场上追求个人利益可以达到促进社会利益的目标。然而,市场会失灵,市场运作的结果可能不是社会理想的结果。例如,市场决定的收入分配可能不公平;市场决定的教育投资可能不够;市场决定的污染环境的产品产量可能太高;市场决定的公益品的产量可能太低;等等。这就产生了对政府干预的需要。斯密本人也并没有否定政府的作用。[1]

  许多发达国家在经济起飞阶段也曾出现过中国目前出现的问题。18世纪英国发生工业革命,之后蔓延欧美。机器开始代替手工,工厂代替作坊,私营企业自由竞争,市场调节经济,劳动生产率大大提高,城市化开始,财富急剧增加,贫富悬殊增大,环境污染加剧。经济的大发展和市场失灵促使作为研究政府行为和干预措施的公共经济学产生和发展。一个多世纪以来公共经济学不断发展,并直接影响政府行为和决策。工业化国家加强了劳工保护的力度,限制工作长度,保障工作条件,制定最低工资,提供医疗保障,发放退休金、失业救济金,实行中小学义务教育,等等,从而缓和了社会矛盾、保证了经济持续增长。

  中国也能通过改革公共财政解决目前经济发展中出现的问题。本文回顾近代的财税改革,分析目前公共财政面临的挑战,探讨如何改革公共财政以促进中国经济和谐发展。

  二、近代财税改革及中国财政现状

  中国财税思想源远流长。历史上儒法论争直接影响到财政思想和国家财政。法家强调政府的作用,要加强政府的功能。法家思想占主导地位的朝代税收就高。儒家是小政府主义者,主张"轻徭薄赋。"历史上中国财政往往很困难。税收越低,老百姓越得不到纳税的好处,因为税收尚不能满足皇室的消费需求;越得不到纳税的好处,越不愿意纳税。中国的财政长期以来就属于"吃饭财政",税收的功能主要是为政府筹措资金。①「现代税制的功能除了筹措资金外,还要促进效率与公平。」

  从清末起中国就试图引进新税种,但阻力重重。民国初期,军阀割据,政局动荡,税制基本沿袭清朝旧制,极为混乱。中央财力极为匮乏,政府靠举债度日,中国的关、盐两大税皆被外国债权国控制。这个时期,地方政府(主要是省政府)也发行内、外债。由于军阀割据,地方公债泛滥失控。1927年,北伐成功,中国重归一统。国民政府收回关、盐税自主权,并在30年代进行了一系列财税改革。例如,改数千年的田赋为土地税,开征统税,并引入累进的所得税和遗产税等直接税。1928年,国民政府对中央和地方公债发行权予以限制、规范。抗战开始后,中央政府统一发行公债,停止地方政府的公债发行。这个时期,中国政府向俄、英、美等国借债十多亿美元。从1946年到1949年,美国给中国政府贷款高达六十多亿美元。[2]39

  1949年中华人民共和国建立后,在空前稳定的政治、经济形势下,国家开始推行税制改革。政务院于1950年1月发布《全国税政实施要则》。规定在全国范围内统一征收14种税,包括货物税、工商业税、盐税、关税、工薪所得税、利息所得税、印花税、遗产税、交易税、屠宰税、房产税、地产税、特种消费行为税和使用执照税。1950年政务院宣布向农村人口以家庭为单位征税,实行3%-42%的累进税率。

  1953年,中国开始实施第一个五年计划。同时对税制进行调整。包括试行商品流通税,调整货物税,修改工商税,等等。1957年中国完成生产资料的社会主义改造,建立中央计划经济体制。政府除了向农民征农业税外,还以低价购买农产品形式向农民征税。企业实行利润留成制度,利润首先在政府和各部间分配,再在部门和国企间分配。1958年,国务院合并商品流通税、货物税、营业税和印花税为工商统一税。同时,政府停止征收利息收益税和文化娱乐税。

  从1958年到1960年,中国经历了"大跃进"运动,财政出现赤字,通货膨胀严重。1961年1月起实行经济调整方针,生产开始恢复,1965年经济发展达到空前水平。1966年文化大革命开始。极左思潮把税收制度当成"烦琐哲学"、"管、卡、压"来批判。1973年,中国进一步简化税制,把企业的工商统一税及其附加,房地产税、车船使用牌照税、屠宰税和盐税并为一种工商税。大合并后,国有企业支付一种工商税,集体企业缴纳工商税和工商所得税。改革开放前,政府财政收入的主要来源是国有企业利润。例如,1978年国有企业的直接贡献占到财政收入的50.5%②。「见财政部,《中国财政年鉴(2003)》,中国财政杂志社,第39页。」税收的大部分也来自国有企业[2].1978年财政收入占国内生产总值的比重为3111%.另外,由于农业实行集体化,政府可以征调农业劳动力。改革前政府强调重工业的发展,固定资产投资庞大,公共消费品支出很小,因此,"在人民生活方面欠了账".

  1978年,在完成社会主义改造20年后,中国开始经济改革。税制改革成了整个经济改革的一个重要部分。税制改革经历了放权让利、利改税、财政包干制、利税分流等阶段。但是一系列的税制改革无法改变政府财政收入下降的趋势。财政收入占国民生产总值的比重从1978年的31.1%下降到1993年的12.6%.中央政府财政收入占总财政收入的比重1985年为40.5%,1993年下降到22%③。「见财政部,《中国财政年鉴(2003)》,中国财政杂志社,第338页。」

  中央政府决心扭转这种趋势。1994年,中国建立了分税制。税目从原来的37种减至23种;税收分为三类:上缴给中央政府的国家税、地方和中央的共享税和地方税;建立了国税局和地税局;建立了税收返还系统。从此,中央政府财政收入大大改观。亚洲金融风暴后,中国政府又采取了积极财政政策,发行了大量债务。近年来财政总收入增长超过了GDP 的增长。表1列出从1952到今年中国财政的基本状况。财政收入占GDP 的比重从1978年的31.2%下降到1995年的10.7%,然后上升到今年的19.3%;中央财政收入占总财政收入比重从1978年的15.5%上升到今年的54.9%.

  三、中国公共财政面临的挑战

  中国财政面临严峻挑战。一方面,社会对公共产品和转移支付需求在增大。另一方面,中国正酝酿着新一轮的税制改革,面临降低税率的压力。此外,人们对政府继续扩大债务发行也有忧虑。



  1.社会对公共产品和转移支付需求在增大

  随着城市化不断推进,人们需要共同消费的东西即公共品就越来越多。现代公共经济学早已证明,私人也会提供公共产品,但数量不足,达不到社会最优水平;私人之间也可以进行收入再分配,即富人直接救济穷人,但转移支付数量不够,达不到最优水平。因此,公共品需要政府提供,收入再分配需要政府干预。

  多年来,政府财政支出大量用于大型公共投资工程,用于公共消费品则不够。公共消费品包括城市交通、道路,垃圾、污水处理,空气污染处理,公共环境卫生设备,社区公园,公立学校,公共医疗,等等。我国公共消费品不足显而易见。例如,若我们到一个普通居民区参观,就会看到居民室内和室外的景象截然不同。室内往往装修得非常豪华,一出家门就截然不同了。楼道里往往很乱,一出楼就更差了。再例如,农村有些地区的乡村街道、道路、公共卫生设施等都极差。在这些方面都需要政府增加开支。

  还有政府对公共义务教育投入不足,义务教育名实不符。义务教育往往由地方政府管,而地方政府这些年财政困难。教育具有良好的外部效益(即不仅使受教育者得益,而且使社会其他人受益),应该得到政府的补助。我国教育投资占国民生产总值的比重尚不到3%,低于世界平均水平。众所周知,中国人历来注重子女教育。这样,家庭就不得不为教育付出很大的代价。目前,教育支出是低收入家庭的沉重负担。

  医疗保障和养老保障体系不健全。中国的社会保障体系只覆盖城市居民,不包括农村居民。工业品价格上升,医疗费用不断增加,贫困家庭负担日益加重。随着城市化加速,农村劳动力涌入城市,传统的"养儿防老"的家庭保障体系正在瓦解,农村老人成为真正的弱势群体。中国预计在2020年出现社会老龄化,社会保障问题严重,需要跨代人之间的转移支付。

  收入分配的差距增大,需要政府更多的转移支付。中国的收入差别主要表现在沿海和内陆省份之间,城乡之间,城市高收入和低收入者之间。去年农村人均收入2936元,而城镇人均收入已达9422元。这种趋势还在继续,城镇人均收入每年以8%-9%的速度增长,而农村则以4-5%的速度增长。中国的基尼系数已达0.45,超过了美国。①「联合国《HumanDevelopment Report 2004》统计的有关国家和地区基尼系数如下:匈牙利0.244,日本0.249,瑞典0.250,德国0.283,印度0.325,法国0.327,加拿大0.331,澳大利亚0.352,英国0.360,美国0.408,中国0.447,俄国0.456,香港0.500,墨西哥0.546,智利0.571.」

  自然环境恶化,亟须治理。我国从大炼钢铁开始就乱砍乱伐树木,之后又毁林造田、围湖造田,造成生态环境被破坏。改革开放后,工业发展迅速,工业污染加大;农业中大量使用化肥、农药,造成水土质量下降。我国北方严重缺水,黄河不时断流,地下水位越来越低,许多水域污染加剧,沙尘暴袭击不断南移,严重威胁人民生命健康。要抑制生态恶化、治理环境污染,政府需要花费大量资金。

  2.中国正酝酿着新一轮的税制改革,面临税收减少的压力

  中国政府急需财政收入来提供公共产品和进行收入再分配。然而,国家也面临税收减少的压力。

  内外资企业所得税合并已讨论很久,改革势在必行。近年来,对国内企业不平等征税的不满越来越多。对国内企业征收的企业所得税税率是33%(其中30%归中央政府,3%归地方政府),目前外资企业和外商投资企业在开放地区的所得税率只有15%或22%.此外,外国投资者还享有两免三减的优惠政策。中国企业过去靠逃税、避税来减轻税负。随着企业财务系统的不断完善和国家税收征管力度的不断加大,企业的实际税收负担越来越重。统一国内和国外企业的所得税率,降低内资企业所得税是大势所趋。国外许多专家呼吁通过取消企业所得税来提高经济效率。过去二十多年,减税浪潮席卷全球,许多国家都降低了企业所得税。比如爱尔兰将公司所得税从43%降到12.5%,成为近来欧洲经济增长最快的国家。然而,在税基未迅速增长的情况下,中国内资企业所得税率大大下降会在短期内造成国家税收的减少。①「关于资本税的改革对经济的影响,见LIN SHUANG-LIN ,China's CapitalTax Reforms in an Open Economy,Journal of Comparative Economics ,Vol.32,p.p.128-147.」

  增值税改革已提上议事日程。目前我国实行的是产品型的增值税。这种增值税的税基为国内生产总值。标准税率为17%.增值税是政府的主要财政来源,占到总税收的40%以上,是世界上增值税占税收总额最高的国家之一。中国没有从增值税税基中扣除投资部分,也不扣除折旧。在欧盟国家,增值税是消费型的,投资被从税基中扣除。采用消费型的增值税的目的是刺激投资。然而,中国的储蓄率和投资率在世界上是极高的。降低增值税的试验已在东北老工业基地开始。作者最近在关于增值税的一个研究中估计,从消费型的增值税向收入型的增值税转化会使中国政府减少相当一部分财政收入。

  我国已免了农业税,减轻了农民负担。今年农业各税收入占税收总收入的4.35%.最近又将个人所得税起征点提高,以减轻城市低收入者负担。这些减税措施当然无可非议,但都会减少财政收入。

  总税收是由税率和税基共同决定的。税率下降一般会引起生产提高、税基扩大。如果税率不是太高,降低税率不会造成生产和税基大幅提高,会造成税收的减少;如果税率太高,降低税率会促成生产和税基大幅提高,使得税收增加。

  3.国债发行的潜力有限

  改革开放后中国放弃了"既无内债也无外债"的政策。中国财政自70年代末出现赤字,但整个80年代赤字相对很小。例如,1989年的预算赤字是159亿元。1993年中国通过一部禁止财政部从中国人民银行透支的法律。随后财政赤字开始增加。在1997年政府预算赤字达582亿元。1997年亚洲金融危机后,中国政府采取扩张性财政政策。1998年政府预算赤字增加到922亿元,2000年2,491亿元,今年达到3,150亿元(占国民生产总值的3%)。②「财政部,《中国财政年鉴(2003)》,中国财政杂志社,第337页。」

  中国实行扩张性财政政策有其客观原因。首先,中国税收占国民生产总值的比重偏低,没有多少减税的余地。1978年财政收入占国民生产总值的比重为31%,1985年为22.4%,1990年为15.8%,1997年仅为11.6%,2000年为13.9%.③「俄国近年采取减税政策刺激经济。但俄国税本来就高。2000年税收占国民生产总值的比重为31.4%.」其次,中国储蓄倾向很高,储蓄率近年来达40%以上,减税对内需的刺激作用有限。当然,这里还有个减什么税、减多少的问题。

  中国经济增长多年来领先世界。经济增长率如此之高,为什么还要实行扩张性财政政策?一种可能的解释是,中国经济发展不平衡,只有在高速增长的情况下,落后部门和地区才能生存发展,才能减轻就业压力,保持社会稳定。然而,在经济高速增长时期,实行高赤字财政政策,累积大量公债,经济衰退时怎么办?那时赤字必然更高,留给后代的债务负担会更重。因此,长时期实行扩张性财政政策终归不是上策。①「关于政府债务的作用经济学界争论已久。李嘉图早年指出,政府为了融资,可以向百姓借债,将来征税还债,也可以现在就征税,两种做法的经济作用等同。多数经济学家认为李嘉图的"债务中性论"只有在严格的假设条件下才成立,而这些条件实际上满足不了。其实,政府债务对经济是好是坏,关键取决于政府投资的效率。参见大卫。李嘉图《政治经济学及赋税原理》,商务印书馆1981年版。」此外,人们也忧虑公共投资的效率。面对局部经济过热的情形,中国政府已决定淡出扩张性财政政策。

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