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欧盟社会保障改革趋势及启示
人口老龄化需要退休年龄更有弹性的多支柱养老保障体系

  人口老龄化在欧洲已经成为现实。随着时间推移,该问题将日益严重。中国已经进入了老龄社会的门槛,但也要面对老龄化社会的各种保障压力。欧洲从19世纪末开始建立老年保障制度,尽管在25个成员国中老年保障的具体模式和运转机制各不相同,但均建立了面向劳动者和所有国民的养老保障体系,并且成为社会福利制度甚至福利国家的重要支柱。欧洲老年保障体系在调节收入分配,防范老年贫困,促进社会团结,保持社会安定等方面发挥了重要作用。但是,欧洲的老年保障体系在人口日益老龄化、经济增长迟缓和日益激烈的国际经济竞争压力下,日益成为欧洲劳动力市场和社会模式改革的重点。

  里斯本战略的起草人罗得里格斯Maria Joao RODRIGUES在她的报告中指出,欧洲社会模式面临的主要挑战有:经济全球化和国际竞争压力,向知识经济的转型,人口日益老龄化,新家庭模式,欧洲一体化进程等。面临挑战,欧洲社会保护模式需要进行根本的结构变革。为适应知识经济时代,需要激发个人的主动性,同时使个人在使用各种社会福利时具有更大的灵活性。为应对经济全球化和国际竞争压力,需要把建立一个更加有效的积极劳动力市场政策置于优先位置,使人们具有劳动的积极性而不是仅仅依赖社会福利,以减少失业,强化社会保护体系的财务基础。针对老龄化,欧盟要实施积极的老年保障政策,引入弹性退休时间制度,为人们继续工作提供更多的激励,减少提前退休现象。同时,要保障养老保障的财务负担在不同代际之间的平衡,需要更加仔细地设计养老保障三支柱体系之间的平衡。面对家庭模式变迁,要扩展家庭服务范围,使工作时间更具灵活性以保证工作与家庭生活的平衡。在欧洲一体化进程中,一方面要为欧盟共同市场内部建立一个基础法律框架,另一方面又要使这一标准与各国社会保障体系的改革有机协调起来。

  欧方学者对里斯本战略的基本原则表示赞同。但如何落实里斯本战略,还需要各成员国从本国实际出发,在协调各方意见的基础上进行。欧方专家认为,欧洲社会保护模式改革的直接动因是促进经济增长和扩大就业,而不是为了降低目前各国社会保障的水平。与贫困做斗争,促进经济社会之间的良性发展,本身就是建立社会保障体系的重要目标,也是实现经济社会全面协调发展的支柱。社会保障制度保证了欧洲人享有较高质量的生活水平和生活品质。欧洲各国社会保障制度在这方面的作用值得借鉴。但是,欧洲社会保护模式的一个重要教训,是在老年保障制度建立初期尤其是在战后经济繁荣时期实施了刺激提前退休的养老金政策、失业保障和社会福利政策。这一政策在人口老龄化和经济增长乏力的情况下显现了一些不良后果,因此不得不进行改革。延迟退休年龄,延长工作年限,激活接近退休年龄阶段的劳动力继续留在或者返回劳动力市场,是从北欧开始的一个改革措施,已经逐步向各成员国扩展。提前退休制度的改革是应对上述挑战的重要举措,也是中国从欧洲可以借鉴的一个教训。职工提前退休,不仅减少劳动供给和养老金的积累,还提高了养老基金赡养比例并使老年保障水平难以提高,加剧了老年保障负担。欧洲目前已经注意促使50-67岁的人口继续参与劳动,这是中国可以从欧盟学习的一个经验。

  在建设多支柱老年保障体系方面,曼海姆大学老龄化研究所所长苏潘Axel BORSCH_SUPAN教授认为,老年保障体系必须走向多支柱,否则难以应对老龄化的危机。目前欧洲老龄化是人们寿命延长和生育率下降的共同结果,传统的老年保障制度难以适应这个变化,因为很多问题是制度本身随时间产生的。在这种情况下不仅要延长退休年龄,还必须建立合理的养老金结构,以保证制度具有财务上的可持续性。欧洲一些国家尤其是新加入欧盟的新成员国已经根据世界银行推崇的“三支柱”养老保障模式进行了一些改革。但是,要建立全面覆盖的老年保障体系,仅仅依靠“三支柱”是不够的,因为总有一些社会成员难以覆盖在“三支柱”体系之内。因此,要实现养老金财务的可持续性及扩大社会保障覆盖面的双重目的,应当建立比“三支柱”更多的支柱,比如在社会化的养老保险体系之外,还应当建立以税收为基础的社会最低养老金制度以及建立以家庭为基础的非正式老年保障体系。他认为这是“五支柱”体系,对于中国来说可能比“三支柱”体系更有推广价值。

  建立多支柱的老年保障体系将使在职人员为自己的老年进行积累和储蓄,这也意味着老年保障体系从现收现付制向部分积累制或者积累制转变。来自伦敦经济学院的巴尔Nicholas BARR教授认为,向部分积累制或者积累制转变的养老金有利于提高储蓄率以促进经济增长,并有利于实现不同代际之间的收入平衡。但是,建立了部分积累制或者积累制的养老金制度必须与有效的投资结合在一起才能发挥上述作用,这就需要一个完善的资本市场与之相适应。如果不具备上述条件,建立一个空账运行的记账式积累制也是有价值的,这是一些欧盟成员国尤其是一些经济体制转轨国家的做法。这样做有利于明确个人的养老保障权益,实现保障模式的转换,又不需为账户资金(实际为空账)进行投资。当然,这仅仅是一种权益之计。针对中国的养老金制度改革,巴尔教授认为不同的养老金制度应当有不同的目标,中国养老金制度目前聚集的因素太多,不同地区之间还存在不同的供款制度,而且面临着资本市场不健全,储蓄率居高不下和经济体制转轨等多种因素的制约,将基本养老保险制度中的个人账户部分转变为完全的积累制是否有必要值得研究。他认为,根据一些欧洲国家的经验,没有必要将个人付费的个人账户制度做成实际的积累基金,作为计账使用的名义账户可能更好。由于仅仅具有计账作用,因而不可能有实际的养老金基金收益。当然,这只是暂时的、阶段性的做法,希望对中国老年保障体系的建设有所借鉴。

  日益增长的医疗费用需要改革卫生服务模式和医疗保障制度

  遍及所有居民的医疗保障制度是欧洲社会模式的重要组成部分,也是欧洲福利国家和社会保障体系的重要支柱。但是,由于医疗保障制度涉及医疗服务供需双方、经费筹集、质量监管、费用控制等多因素、多环节影响,使其成为十分复杂、管理难度最大的一种社会保障制度。世界各国国情各异,医疗保障制度设计和运行机制千差万别。在欧盟内部,以英国为代表的国家医疗服务体系模式(包括爱尔兰、丹麦、瑞典、芬兰、意大利、西班牙、葡萄牙、希腊、马尔他、塞普路斯等国)和以德国为代表的社会医疗保险模式(包括比利时、法国、奥地利、卢森堡等)是最具有代表性的两大模式。其他欧盟成员国的医疗保险和医疗服务体系在某种程度上糅合了上述两种典型模式的要素,同时又在某些环节上有所创新,形成了一些新的医疗保障类型,比如目前广受推崇的荷兰新医疗保险模式。

  英国国家医疗服务体系NHS 建立于1948年,经历半个多世纪的运行,体现了其优越性,也暴露出一些问题。英国国家医疗服务体系旨在为英国的全体国民提供免费医疗服务。国家医疗服务体系由英国各级公立医院、各类诊所、社区医疗中心和养老院等医疗机构(也称为联合体)组成。这些医疗单位能够提供国民日常所需的医疗服务,能够满足大多数患者的需要。联合体通过健康中心和门诊部提供服务,有时还会到患者家中进行诊疗。这些预约和治疗都是免费的。支持国家医疗服务体系的资金82%由政府财政拨款,12.2%出自国民保险税,其余部分来自社会及慈善机构的捐款和少量的非免费医疗收入。在医药管理方面英国实行医药分离制,除牙科收取少量治疗费外,国家医疗服务体系下的医院门诊基本上不收费,约85%的处方药免费。儿童、孕妇、一年期的哺乳妇女、60岁以上的老人、低收入者和欠发达农村地区人群一律享免费医疗。患者可以在国家医疗服务三级体系中得到医疗服务。一般常见病患者就医必须先到一级机构即基本护理机构(医疗保健和社会关怀在内的综合服务机构,数量最多,其资金使用约占英国卫生总预算的75%)看医生,然后根据病情的需要转到相应的上一级医院治疗。一级医疗机构在转诊的时候,如果认定病情复杂可以直接转给三级,而二级医疗机构也可以转给三级。地区医院(第二级医疗机构)通常就是这个地区的医疗中心,而地区医院有的是好几家,由同一套管理层管理。地区医院接待医治从第一级机构转诊来的患者。三级医疗机构是教学医院,以紧急救治和重大疑难病医院为主。卫生部是最高决策和管理部门,负责统筹规划英国的整体医疗发展蓝图,负责医疗服务战略制定和管理。英国国家卫生服务体系的运转费用主要来源于财政拨款,在控制费用方面具有很硬的约束机制,英国医疗费用在欧盟内部和发达国家中几乎是最低的。

  英国模式对中国有一定的借鉴价值。但是,一些专家学者也批评了英国模式存在的问题:主要是转诊看病等待时间长,医疗服务总体质量有待提高。不少患者为了及时得到治疗只好选择私立医院,近13%的公民购买个人医疗保险。在控制费用与保证医疗服务的高质量的平衡方面侧重于控制费用,对其他欧洲国家来说,英国模式在保障患者的医疗服务质量方面并不高。由于国家医疗服务体系工作积极性不高,各类医疗事故索赔案件不断增加,导致非正常开支过高。今年理赔金额高达40多亿英镑,且以每年12.5%的速度增加。 另外,根据今年通过的“基础医院法案”,英国对基础医院的管理监督权下放到由选举产生的各社区代表委员会管理,同时允许基础医院向私营者融资、投资、借贷以及高薪引进优秀医护人员。这些改革措施的方向受到质疑(担心导致国家卫生服务体系瓦解和私有化),其实际效果还需要进一步观察。

  德国是世界上最早实施社会医疗保险制度的国家,其基本原则是通过这个体系实现团结、互助、社会共济。该制度以法定医疗保险为主、私人医疗保险为辅两大系统组成。凡收入在一定标准之下的人都有强制性参加法定医疗保险的义务,收入超过该标准的人可以自由选择加入法定医疗保险或私人医疗保险。参加法定医疗保险者保险费由雇员和雇主各付一半,按照一定百分比从工资中扣除。缴费基数设有封顶线和保底线,即超过封顶线的部分不再征缴,工资收入在保底线以下的可免除缴费义务。儿童原则上跟随父母名下,不需要缴纳保险金。政府每年根据情况对封顶线和保底线的标准进行调整。保险费取决于投保人的经济收入,收入多者多缴,少者少缴,无收入者不缴,但投保人享受的医疗服务没有不同。法定医疗保险提供的服务主要包括:各种预防保健服务、各种医疗服务、各种药品及辅助用品费用、各种康复性服务等等。保险公司还承担疗养的全部或部分费用,支付最长78周的病休补贴,以及就医部分交通费用等。

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