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社会保障:公平社会的基础
内容提要:是否建立完善的社会保障体系,是好的市场经济与坏的市场经济的分水岭;是否促进实现社会公平,是强的社会保障制度与弱的社会保障制度的分水岭。在市场经济条件下,要靠建立和完善社会保障体系,形成公平社会的基础。追求适度公平是以推动社会和谐为己任的社会保障制度建设的关键,底线公平是政府与社会之间责任分工的依据。以此为基础建立社会保障体系,可以实现公平与效率的统一,形成柔性调节机制,既增进社会福利,又推动经济发展。以适度公平为原则的社会保障体系,不但不是经济增长的负担,而是推动经济发展的动力和源泉。从构建和谐社会的观点看,社会保障不仅仅是一种福利,一种经济制度,它还是一种责任体系,一种道义承诺,一种社会架构。

  关键词:社会保障理念/公平社会/底线公平

  一  是否建立完善的社会保障体系是好的市场经济和坏的市场经济的分水岭

  社会保障不仅仅是一项经济制度,它还是并且主要是一项社会制度,社会的基础建设。社会保障不仅仅是一种经济补偿、经济支援。它更是一种社会补偿、社会关怀、社会支援。对那些在市场竞争中的失利者、弱势群体和边缘群体而言,社会保障表示了社会对他们的承诺和保护:不论他们遇到多大的困难和风险,社会承诺保障他们的基本生活和起码的尊严。

  但是,在我们大力推进社会主义市场经济体制建设的时候,人们注意到了充分认识和高度肯定市场经济的巨大优越性,这当然是必要的,却对社会保障制度的独立价值和作用强调不够,因而对市场经济体制和社会保障制度的关系认识模糊。就人的需要而言,好的市场经济应该能够普遍地满足每个社会成员的生存和发展的需求,但这却是单靠市场经济制度本身难以做到的。市场经济是通过市场机制来实现资源配置的经济制度,它的核心是自由竞争,市场竞争的规律是优胜劣汰。由于每个社会成员的自身禀赋包括受教育水平、体能和工作能力不同,社会资源和发展机遇各异,在分配领域中必然损益有别,从而造成社会的贫富差距,并引发社会各阶层之间的矛盾。改革开放以来,在从计划经济向市场经济转轨过程中,一部分国有企业被兼并破产,还有相当部分企业因严重亏损而面临困境,由此出现了规模空前的下岗和失业现象,一些国有企业的职工以及部分离退休人员的生活发生困难,一部分人甚至跌落到贫困线以下,而大量财富却向少部分人手里集中。社会保障是政府通过法律和制度手段,筹集社会保障基金,对社会成员在年老、疾病、伤残、失业、生育、遭遇灾害,面临生活困难时给予必要的救助和保护,以满足社会成员基本生活需要的制度安排。它的基本功能是保障公民的生存权,进而为实现每个人的发展权提供基础条件。通过建立医疗保障制度、社会救助制度、实施失业者职业技能培训等措施,保障人的发展权利,拓展人们的发展空间。因此,社会保障是实现公民生存权和发展权的重要方式。

  与市场经济的竞争机制不同。社会保障制度是人们通过达致社会合作而形成的一种公共品。在这里,人和人之间是非竞争的关系。而每一个人都有可能成为弱者,都有可能遭遇危险,又都需要维护自己生存和发展的权利。社会保障就是人们达成的风险共担、同舟共济的契约和道德承诺,个人与社会之间有了这个相互承诺,人与人之间才能摆脱那种“豺狼式”的状态;人与社会之间才能摆脱那种只向社会索取,不向社会贡献的关系。只有这种社会承诺建立起来了,市场规则、法律规定才可能被遵守。从这个意义上说,市场规则、法律规定都以人与社会之间的公平契约为前提。所以,市场经济和法制虽然都是和谐社会的基础,但都离不开公平契约这个基础。

  就社会发展而言,好的市场经济应该能够促进社会稳定,实现经济与社会协调发展。这也不能单靠市场机制本身,而要靠市场经济制度和社会保障制度的结合才能做到。市场机制配置资源的特点是优质资源向能够获得最大效益的方向流动。这些年,随着市场经济的发展,农村以及中西部地区的优质资源——青壮劳动力、财力和物力迅速向城市、向工业、向发达地区集聚,“三农”问题积累日甚,地区差别继续扩大,社会发展难以平衡。社会保障具有国民收入再分配的功能,通过社会保障基金在高收入者和低收入者之间的转移支付,使国民收入的再分配向低收入者倾斜,从而调节社会成员之间的收入差距,维持低收入者的基本生活,以促进社会公平,实现社会稳定,社会保障不仅是一种重要的利益平衡机制,而且也是市场运行和经济发展的基础性支撑。

  社会保障制度可以保证社会基本生活水平的稳定性,推动有效需求适度增长。通过国民收入再分配,积累社会保障资金,形成个人收入不确定部分的补充,当宏观经济大局、微观经济态势发生不期而至的变故,人们面临失业、退休、生病和出现事故伤残等难以抗拒的风险时,社会保障提供了相对比较稳定的收入,来满足基本需要。从而恢复和保持有支付能力需求的适度增长。社会保障制度改善了人们的收入预期,提高了人们的安全感,有利于扩大消费需求,从而减少经济波动对人们的影响,有利于保持经济的可持续发展。

  从长远看,21世纪前20年既是我国全面建设小康社会的机遇期,也是进入老龄社会的风险期。我国是在刚刚进入低水平、不全面的小康社会情况下,迅速跨入老龄社会的发展中国家。而这一时期又是以独生子女劳动力为就业主力军的阶段,我国的就业结构、消费结构面临重大调整,这都将影响经济发展的活力。养老、医疗、失业等保障制度是协调代际分配关系、当前利益和长远利益关系的重要制度,对于经济可持续发展社会可持续发展、保持国家长治久安具有重要意义。

  社会保障是相对独立的社会体制,它包括经济制度,但并不限于资金筹集和发放,管理和运营,不仅仅是现金保障,还包括服务保障、权益保障、组织保障乃至精神保障。因此,简单地说社会保障制度是“市场经济体制的重要组成部分”是不够准确的,正如不能把政治制度、宗教制度看做“市场经济体制的重要组成部分”一样。尽管这些制度都要与“市场经济体制”相配套、相适应,但社会保障制度毕竟有自己的独立体系,不能归结为“市场经济体制”。

  二  社会保障的首要功能:为社会公平提供制度基础

  中国有13亿人口,又是一个发展中国家,以并不充足的财力解决世界上最庞大人群的社会保障问题,这是一项空前艰巨的伟大事业。特别是中国加强社会保障制度建设的背景,是从计划经济向市场经济的转轨,各种社会制度,包括生产资料所有制结构、收入分配制度、财税制度、社会管理体制等等都在发生重大调整,在这种情况下,政策供给不足、滞后并且前后不一致,难免经常发生。

  在我国,社会保障制度改革和建设的大力推进,确实是与建立社会主义市场经济体制相伴随的。但这一点并不意味着社会保障必定是依附于市场经济的。事实上,不搞市场经济,也要搞社会保障,但社会保障的独立地位却一度被有意无意地掩盖了。仿佛只是为了配合国有企业改革,为了给企业卸掉社会包袱、增强企业的市场竞争力才需要搞社会保障。后来,又仿佛是为了解决下岗失业职工安置问题,为了解决农民工问题,才需要搞社会保障。这样一来,社会保障好像只是为了解决一时的具体问题,它作为一项长期的基本的制度安排的意义被淡化了,其社会功能被忽略了。

  在财力不足的情况下推进社会保障制度建设,又希望这项制度能够自我运行,着重考虑经济效益是可以理解的,从效率的角度讲也是具有合理性的。但是缴费多的人国家财政和企业单位给予的补贴也多,而少缴费则少补贴,不缴费则无补贴。这样一来,在个人收入差距本来就在迅速拉大的背景下,社会保障制度不但没有起它应该起的缩小贫富差距的作用,反而在不经意间助长了差距拉大的趋势。

  长期以来,社会保障考虑的对象范围主要限于城市居民,广大农村除少数有条件的地方自行实施了局部的、有限的社会保障以外,全国统筹城乡的社会保障制度供给基本付诸阙如。例如,在城市实行了最低生活保障制度,3000万城市贫困人口得到了这张“安全网”的有力保护,但在广大农村至少也有3000万贫困人口翘首以待的同样的制度性保障却迟迟不能出台,在城乡差距迅速拉大的背景下,这种制度安排不但没有起它应该起的在城乡居民之间促进社会公平的作用,反而在不经意间助长了城乡差距拉大的趋势。

  社会保障制度有利益的层面,也有价值的层面。它的价值追求本来是为了促进和实现社会公平。如果社会保障的理念不明确,只讲“效率”,只追求经济效益不追求社会效益,它就可能陷在利益的计较中,模糊了方向。实现社会公平是社会保障制度的首要社会功能与核心价值关怀,因而是这项制度的灵魂。

  从社会保障制度比较健全的国家和地区的实例看,尽管不能简单地说社会公平程度一定与社会保障制度的健全程度成正比,但大体上还是可以看出二者之间的确具有一定的相关性。例如英国,在 1994—1995财政年度,初始收入分配中,20%高收入家庭与20%低收入家庭的平均收入相比,二者相差19.8倍,但是经过收入和消费税收以及社会保障等福利制度的调节之后,最终收入差距缩小到3.7倍。再比如芬兰,如果单看收入差距,大致在120欧元— 1800欧元之间,为15倍,与月工资(200—3000)差距相一致。但月工资在1600欧元以上者不享受国家养老金,月工资在200欧元—1600欧元之间者,享受国家养老金的数额逐步减少,大约从每月440欧元减到0.月工资在2000欧元以上者,不享受住房津贴,月工资在200—2000之间者所享受的住房津贴也逐步减少。这样调整下来,虽然月工资收入相差 15倍,但享受养老金的差距却在720欧元-1280欧元之间,仅为1.7倍。

  世界各国的社会保障制度因种种原因,而存在巨大的差异。但这项制度是有共同理念基础的。这个基础就是社会公正的理念。在市场经济社会,如果没有起码的社会公正,这个社会不可能是一个文明的现代社会。所以,从“贝弗里奇报告”到北欧社会民主党的“均等化原则”,从“基本需要”到“基本权利”,社会公正的基本理念得到了维护,从而社会保障也从市场经济的陪衬,政府缓和社会矛盾的工具,变成了现代文明社会的一个重要基础。

  在和谐社会建设中,要求社会保障发挥的作用主要是促进社会公平。社会的公平正义显然主要依靠包括税收制度、财政转移支付制度、教育制度等等各项社会制度的共同作用,其中,社会保障制度是当仁不让的主要功能承担者。当然,社会保障制度发挥好了对促进实现社会公平的作用,也就同时可以对和谐社会建设的其他方面做出相应的贡献。

  三  适度公平就是底线公平

  对于社会公正,过去主要是从社会伦理、社会价值的层面去理解的。自罗尔斯提出“作为社会公平的公正”以后,社会公正落实到了经济利益调节和补偿、社会差距的缩小和社会机会的平等这样一个更具体的可操作的层面。

  从世界各国的情况看,不同的社会保障制度类型,在实现社会公平的能力和作用方面具有明显的差别。选择什么样的社会保障制度,在一定程度上,取决于选择什么样的社会公平。它要受一个国家政治、经济、文化和社会诸多因素的影响。正确的提法应该是公平和效率的统一和兼得,是社会发展与社会公平的均衡和协调。

  在科学研究和政策设计中,“度”是重要的。没有“度”就没有科学,就没有政策。一个国家,政府和社会的责任是确保每一个公民,当他的自我保障能力不足时,不至于沦为贫困、无法就学和不医而亡,也就是保持作为一个公民的起码的体面和尊严。在我国,至少在目前乃至未来一个较长的历史阶段,所谓适度公平其实就是底线公平。底线公平是社会保障制度的基本理念。

  “底线公平”是一个确定和描写社会公平度的概念。依据社会保障的基本理论,这个度是指“基本需要”。但从确定社会公平度的要求看,“基本需要”会随着经济发展而有较大幅度的变化,它对经济发展水平比较敏感,伸缩性较大,因而不够稳定,也不太容易定义。应该并且还可从“基本需要”中找出更具稳定性的“需要”——“基础性需求”,它包括:(1)解决温饱的需求(生存需求);(2)基础教育的需求 (发展需求);(3)公共卫生和医疗救助的需求(健康需求)。这就是人人躲不开、社会又公认的“底线”。

  “底线”划分了社会成员权利的一致性和差异性。底线以下部分表现“权利的一致性”,底线以上部分体现权利的差异性。从而,底线公平可以定义为:所有公民在这条“底线”面前所具有的权利的一致性。

  在经济水平比较低时,政府要守住底线公平这条线,以确保每个公民都有基本的生活保障,过上有尊严的生活。在经济水平提高以后,政府仍要守住底线公平这条线,以防止社会保障水平继续刚性上升。在底线以上,政府的责任是调节贫富差距,加强税收能力,而不是搞“福利国家”政策。就市场机制而言,底线以下不是市场机制发挥作用的领域,而是公共财政确保的领域,底线以上要靠市场调节。政府调节和市场调节的关系是解决社会保障刚性问题的关键。底线公平,不仅适用于经济水平较低的发展阶段,而且适用了经济水平较高的阶段。或者说,它应该是确保社会保障健康持续发展——在现在,走向扩面和公平,在将来,防止过度公平和过度福利的——最关键的机制。这就是“柔性调节机制”:“底线”以下部分,是政府和社会的责任,是必保的,刚性的;底线以上的部分是可以用市场机制由企业、社会组织和个人去承担的,是柔性的。

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