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农村社区的定义及建设层次着力点
提要:本文提出农村社区定位于乡镇、行政村和自然村三个层次,并着重阐述了乡镇在农村社区中建设中的地位与作用,指出从当前的形势看,乡镇党委和政府要通过民主化来实现角色重塑和功能转变,以实现政治国家与公民社会的柔性衔接。

 
        今年秋天以前,中国“农村社区”这个概念及农村社区建设还只是在少数学者中讨论和在少数地方试点,并不为关注三农问题的更多人所熟悉和认知。这一年10月,中国共产党的十六届六中全会决议中首次正式提出:“全面开展城市社区建设,积极推进农村社区建设,健全新型社区管理和服务体制,把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”,标志着执政党已经意识到农村社区建设对于加强社会管理、创新社会管理体制、构建和谐社会中的作用。
 
        而在此前,农村社区建设与管理已经取得理论和实践上的某些成果。先是在理论上,由于“治理”理念的提出,学者和政府开始从一种新的角度来审视基层的公共管理行为。治理的理念与中国农村管理的现代化进程有相当的契合,甚至有专家如贺雪峰认为:“治理”这个词,对农村政治社会研究与实践特别有用,比如农村的村民自治作为一种社会民主形式,就是一种治理。[i]因此“治理”理论也就指导了中国农村社区的改革与发展的实践。这种实践,表现为中国的某些地方政府和农村基层的管理者,开始在传统的“三农”工作中进行农村公共管理的治理,从某种角度上说,它就是一种新型的农村管理的“社区化”。在这里,“社区化”的意义不仅表现在社会学意义上,它首先表现在政治学和管理学意义上,即它是一种新型的农村管理模式。它注重的是建立“政府、民间组织与公民”(这里就是农民)对农村公共事务及农村经济发展的“合作管理”,建立一种“政治国家与公民社会的新颖关系”。[ii]
 
        其次在实践上,新一轮农村综合改革中,有一个令人瞩目的现象,就是农村社区建设与管理的提出,或者说,农村建设与管理的社区化。据了解,目前已有江西、浙江、湖北、山东、江苏、天津、广东、福建、安徽、青海、上海等省(区、市)对开展农村社区建设进行了研究部署,开展了试点工作,并且取得了一定的经验。[iii]而被称为农村社区建设“第一块试验田”的江西,甚至早于“农村新政”,在今年就进行了农村社区建设的试点。可以看出,将传统的农村建设与管理变为农村社区建设与管理,并不是一个简单的名词改变,也不是一种理论上的探讨,而且已经是中国农村地区的一个相当广泛的实践。它表明了中国农村建设与管理正在从理念、体制、模式、途径和目标上,向着现代化与中国国情的结合迈进。中国农村的这样一种实践,也受到了已经有20多年历史的中国城市社区管理实践的启发,特别是中国共产党和中国政府提出统筹中国城乡发展的指导思想的提出,以及中国城市化进程的影响,都促进了农村管理社区化。它虽然还在起步期,但无疑它具有光明的前景。
 

 
        在农村社区建设中,无论在理论上还是在实践上,首先遇到的问题,是农村社区的定义。
 
        在社会学的范畴中,本来这个问题并不是问题,甚至社会学中的社区理论本身起源于对传统的农村社区的研究与定义。但是,在改革开放后的当代中国,如果我们认识到必须进行农村社区重建的话,那么这种重建如何与中国农村的现实状况相结合,就凸显了这个问题的重要性。因为,如果我们弄不清楚建设的对象,那岂不是有很大的盲目性。
 
        在当前的理论研究和实践操作中,大多是把农村社区定位为行政村或自然村,后者也可以看作是村民小组。江西的实践操作者认为,所谓农村社区,是“村落——以大的自然村为单位或者以中心自然村带周围零星的小村庄”。而青岛的实践操作者虽然也定位于自然村,但考虑到青岛市所属五个县级市共有5651个自然村,设置5450个村民委员会,基本上是一个自然村设置一个村民委员会,因此也可以说青岛的实际定位是行政村。农村社区建设的另一个典型——湖北姊归,将农村社区建设定位于村民小组的新的组合,其实也是自然村。
 
        与上述观点和操作着力点不同,笔者认为:所谓农村社区,考虑到中国的实际情况和建设需要,可以定位于:它是指以自然村或行政村为主的,包括乡镇管辖区域和村民小组范围的社会生活共同体。
 
        这个定义指出:
 
        首先,农村社区的主体应当是自然村或行政村,在条件可能时与现有村委会的管辖区域一致。在中国,行政村有两种情况,一是较大的自然村,本身设立村委会,是一个较为完整的自治的社会生活共同体;二是村落较小,由中心自然村带分散小村落范围内的人们所结成的社会生活共同体,共同组成一个村委会自治区域。
 
        其次,农村社区也应当拓展到乡镇所管辖的区域。这是由于两个理由:⑴农村的市场经济发展和城镇化,已经使得传统的农村社区具有发散性、通开性,密切了与外界特别是周边地区的联系,而不再是一个封闭的社会;⑵乡镇党委和政府对农村社区建设与管理担当着特别重要的责任,也面临着自身体制改革和工作方式转变的要求。可以说,乡镇党委与政府的行为,极其广泛而深入地影响着农村社区建设和农民的生活状态。因此,在谈到农村工作时,“乡政”与“村治”不可分,“乡村治理”也是一个完整的概念。离开乡镇党委和政府,离开较之行政村更大的地域范围,去谈农村社区建设与管理,是不现实的。
 
        再次,农村社区在许多地区应当特别关注村民小组这个层次。在很多情况下,这个层次也是自然村。特别是在一些传统色彩更浓、比较分散或发展相对落后的农村,可以并且应当将农村社区建设的着力点放在这一层次。
 
        自然村可以说是“原生形态”的农村社区,行政村可以说是“现实形态”的农村社区,而乡镇管辖范围可以说是“发展形态”的农村社区。这里特别要注意,在农村社区建设中,不要把村民自治权利与国家行政管理权力过于明确地划分。在社区意义上,如果将乡镇社区概念导入,既符合农村社区的发展趋势,也会促使乡镇党委和政府进一步的改革,如乡镇直选。当乡镇实现了较真实的直选,改变了乡镇领导的授权方式,将会使其更加融入农村社区。在那个时候,“乡政村治”将会有完全不同的涵义。
 
        一般地说,农村社区建设与管理的关注重点,应当是行政村。行政村是一个学者们感情复杂的对象,“我们有近100万个行政村,这些村庄的历史和地理格局、经济格局都很不相同,将如此复杂的村庄放在一起,给出一些一般的结论要冒很大风险,在如此多的村庄中找出反例是很容易的。……村庄并没有从农村社会结构中消失,只是在国家的干预下,村庄被重新创造出来,它与传统意义上的村庄有很大不同,首先不是自然形成的,而是国家通过财产关系的变更、合并和权力赋予以后形成的;它们并非农民自我选择的结果,而是被逐渐创造出来的。在农村改革以后,村庄的行政化趋势越来越明显……村庄居民之间的认同越来越低,在国家不断强化对村庄管理的同时,与农民生活息息相关的村庄正迅速地趋于解体。”[iv]因此学者们在研究农村社区时,大多过于偏爱自然村,这也许有很多道理。但本书认为,由于时代的变化,中国大多数自然村也已经不是费孝通写的那种“乡土中国”了,虽然行政村带有过多行政色彩,也有过重的历史痕迹,但它已经形成一个农村治理的现实格局,并影响了农村社区建设的方方面面。尽管它有一些弊端,但我们尚看不出这种格局有改变的可能。甚至,从社会学的角度看,行政村已经改变了农民的居住格局,在行政村的范围内,村民打破了原来的自然村分割,逐渐混合起来。过分割裂行政村与自然村的内在的经济、社会联系是不恰当的。行政村的存在,虽然是人民公社解体后国家干预的一个结果,但也必然有其自然条件的依据,甚至也是农民的一种认同。农民将行政村往往称为“大队”,绝不仅是一种习惯的称谓,其实也包括了一种感情和思想的认同。
 
        同时,这个定位的一个好处是与现行村委会自治区域吻合,并与体制内资源对接。中国农村发展历来不能与基层政区的划分脱节,否认农村社区的范围与基层政区的重合,不符合中国历史的事实与发展规律。而在已有的村委会下,农村社区建设与管理有了现成的组织机构资源,便于与国家的政策(如农村医保、救济)、乡镇的指导和村民小组的活动对接。另一个好处是行政村有较大的建设容量,在进行有关基础设施、公益设施的建设和开展经济社会文化活动时,会具备起码的规模,形成更好的效益。
 
        另外,因为社区建设实质是农民群体的自治动员机制的表达,所以当前由于税费免征改革等而导致的村两委会的功能转变也是与农村社区建设一致的。在中国农村特有的小农村社的地理状况和制度沿袭下,一个行政村的村两委班子如果一心地想干群众的事,那就必然是着力进行组织、协调、服务农民等合作上的事了。其实,合作的政治、合作的社会、合作的经济、合作的文化是四位一体的。这也是农村社区建设发育过程中积极借用村两委等体制内资源,促进村两委职能由行政职能为主转变为地方自治功能为主、促进村里人群(如阶层、代际、小自然村和村民小组之间)关系改善的原因所在。我们希望在国家力量逐渐退出村庄或以新的方式如财政转移支付的方式显示存在、各种民间组织也会越来越多地介入乡村建设的条件下,一个村庄里的党组织、村委会、经济合作组织和其他农民自治组织能够相辅相成,整体地、循序渐进地形成村庄各种公共品的积累机制,满足村民的政治、经济、社会、文化、卫生、科技、教育等全面发展的需求。
 
        不过,行政村在当前税费改革后出现了一个新情况,应当引起我们的注意,这就是有的地区实行了大规模的并村运动。比如安徽合肥市计划在“十一五”期间将所辖6个郊县区的原来的数千个村庄合并为500个。并村的后果虽然可以大幅度减少政府的管理成本(目前许多村干部也开始由政府发工资或者补贴),但却大大降低了公共服务的质量。同时,当一个行政村的面积达到数十平方公里,人口达到上万人,其原有的行政村的社区特征和资源将会损失惨重,其自治基础和质量也会在现有的条件下遭受打击。从这里我们再次看到政府主导的消极作用:政府仅是从自己利益而不是从农民利益出发,就轻易做出了这种与当年盲目推行公社化运动类似的决策。其实,如果政府真正承认行政村是村民自治的政治单元,那么并村最起码应当征求村民的意见。认真考虑行政村的管辖规模,将其控制在一个适当的、不超出半熟人社会的、有效提供公共服务和有效进行村民自治的边界内,是我认可行政村为农村社区范围与层次的一个前提。
 
        从具体情况说,在许多地区,农村社区建设应当在自然村或行政村的村民小组的层次进行,这也就是习惯说的“村落”。自然村有传统农村社区最显著的标志,即农民的熟人社会,以及在这一社会特征下的道德与伦理的特征与人际关系支配准则,由此构成了村庄认同和守望相助的行为规范。从现实的治理角度看,自然村的社区建设也有若干法律资源和管理资源。在法律上,按《村组法》第十条规定:“村民小组是村民自治共同体内部的一种组织形式,是自治的一个层次。村民小组作为全体村民的一种组织,负责经营、管理属于村民小组的集体土地和其他财产”, 同时,村民小组是农村村庄治理结构中的一个最基础的政治单元和一个有着较强行动能力的行动单位,并且村民组大都以自然村的名字来命名的。由小组全体成员选出的村民小组长负责全面管理,既要执行上面下来的各种命令和政策,比如收取税费、计划生育以及防治非典等,同时组内的各种大小事情,比如修路、维修堰塘、农业生产用水以及纠纷调解等都由组长来组织。农村税费改革带来的大规模村组合并,一下子打破了农民的日常生活界限,农民不可能在较短的时间内适应村组合并后的“行政村”的新范围,他们的日常交往一如既往地局限在原来的界域内。
 
        总之,关键是根据实际情况确定农村社区建设的范围和层次定位,而不是一概而论。虽然乡镇范围、行政村范围、自然村范围三种农村社区可以同时存在于我们的视野和现实实践活动中,但在不同地区,其着眼点和着力点不同。从一般意义上说,在经济发达地区,乡镇范围的农村社区是侧重点;在经济中等发达地区,行政村范围的农村社区是侧重点;而在经济欠发达地区,也许自然村范围的农村社区更加合适。“具体情况具体分析”,根据当地实际确定农村社区建设的侧重点,是在中国农村状况极其复杂的国情下,一个必须始终坚持的原则。
 

 
        关于将乡镇也纳入农村社区的范畴,会有较大争议。这里有必要再加以更加详细的阐述。
 
        其实,江西省从今年开始率先在全国开展农村社区建设,在试行初期,是同时把着力点放在了乡镇、行政村、自然村三级,在一些试点县初步搭建了“一级政府、两级管理、三个层次”的农村社区建设模式。但在实践中,感到乡镇和行政村两个层次,工作难以沉下去,难以动员和组织农民群众。特别是乡镇政府人力、物力和财力有限,村委会管理范围广,并承担着大量乡镇政府交办的事务,农村工作的许多问题,农民群众的种种企盼,完全靠乡镇、村来解决不太可能,很大程度上还得依靠自身力量来解决。经过反复探索和实践后,江西省民政部门决定将农村社区建设的重点转向村落。
 
        但我们这里要注意,江西省的情况是今年即农村新政前的情况。现在情况正在发生变化。
 
        上面已经说到农村社区应当拓展到乡镇所管辖的区域的两个理由,我们还可以从政治国家与公民社会的关系,以及这种关系宏观的进程与中国特殊的国情两个方面来把握乡镇在农村社区重建中的作用。
 
        从我国当前农村政治和治理结构与格局上看,乡镇与村是两个性质不同的层次和两种不同的组织,乡镇是政府,而村委会是居民自治组织。这种结构,使得这两种组织在农村社区的治理中有不同的任务和行为特点。乡镇作为一个“秩序从的集结点”,“作为国家与农民直面遭遇的层面”(焦若水语),特别深刻而现实地表现了它在农村社区重建中的特殊地位与担当的责任。
 
        前一段,乡镇政府的存废引发了一些讨论。大多数学者和政治国家甚至农民自己都不认为乡镇政府应当取消,也不应改为派出机构,但是,乡镇党委和政府在保留的同时,必须重新塑造与社区的关系,实行社区化的转变。
 
        中国县以下的治理,如果从历史上看,国家权力的影响代不相同,但大体上有着官民共治的传统。[v]官民共治是以农村社区的存在为前提的。在农村社区这个共同体中,即使是政治国家,也不得不尊重其治理的规律。这里我们要提到当代中国农村的体制改革的一个有趣的现象,即人民公社改革为乡镇政府和生产大队改革为村委会,都发生在1980年。1980年6月18日,四川省广汉县的向阳人民公社在进行“政社分开”改革试点后,将已经挂了22年的“向阳人民公社管理委员会”牌子摘下来,换上“向阳乡人民政府”牌子,建立了乡党委、乡政府和农工商总公司。而1980年1月8日,在广西宜州市屏南乡合寨村产生了全国第一个村民委员会。以蒙宝亮、蒙光新、韦焕能等为代表的合寨村村民,冲破了生产大队、生产队的僵化体制,率先实行村民自治,成为“中国村民自治第一村”。我们注意到,仅从时间上看,乡与村的政治体制改革完全是同步的,也就是说,人民公社改革为乡和生产大队改革为村委会,虽然起步于两个省,并且没有什么统一计划部署,但都是从1980年开始的。这种时间上的完全耦合,大概有巧合的因素,但这种基本的同步,并且村的改革还有农民自发的因素,是一个自然的过程,也是一个必然的过程。从另一个角度看,这种同步,反映了乡村关系的一种内在联系。过去,我们试图从国家管理(控制)与农民自治的关系的角度去理解,比如乡政村治,但是,今天我们可以看出,它实际反映了一个更为深刻和本质的乡村关系:即它们是一个共同体,或者说,是一个社区。只不过“政”和“治”的表象掩盖了这一点。
 
        后一点,可以从当前乡镇政府的职能定位看得更清楚。在国家“多予、少取、放活”方针确立后,几乎所有的学者和实践工作者都认为保留后的乡镇政府的职能是主要是向农民提供公共服务。由于农民对公共服务的极大需求和现有农村公共品的短缺,以及国家正在大力加强对农村公共品的提供,都需要乡镇这个层次来行使国家公共服务的职能,并融合农村社区自身的公共服务资源。面对农村基本公共服务的现实压力,乡镇政府作为与农民最接近的一级政府,应当按照统筹城乡发展的基本要求,把为农民提供基本而有保障的公共服务作为自己的主要职能。无论是乡镇机构设置、组织形式的调整,还是管理机制、运作机制的改变,都要有利于保障基本公共服务职能的履行。以发展农村社会事业为重点,提高乡镇政府服务农民的水平,通过有效地提供公共服务来调节农村各种利益关系,逐步形成惠及农民的基本公共服务体系,健全农村社会治安防控体系,创新农村公共服务和社会管理方式,保持乡村安定有序。以提高农村公共服务效率和公共服务质量为中心,整合农村各种资源,以低廉的行政成本为农民提供更多的公共服务。[vi]从某种意义上说,乡镇政府本身就是国家提供给农民的一个公共产品。请注意农民当初自发成立村委会的初始目的,并非是什么自治,而是“协助乡政府(或者人民公社)维护社会治安和集体水利设施”,从这里可以看出它的初始动因是一种公共服务和公共管理的需要,而且这种公共服务和公共管理基本还是由乡来提供的[vii]。
 
        农村社区政治改革起步的同步现象和互动作用,使人们起码从表象上可以感知它们之间那种血肉相连的关系,并促使我们思考更加深入的一些东西。比如,如果我们不那么加强国家含有控制因素的所谓种种主导措施,农村社区的自然发展,会否导致其重建的必然结果呢?

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