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行政环境与电子政务的策略选择
本文通过统计调查资料的对比,从行政生态学的角度,对电子政务进行“行政管理—行政环 境”的互动分析,提出了电子政务在不同环境条件下的可选策略组合,提出了我国电子政务发展应当避免的政策陷阱。认为中国当前电子政务建设的基本目标,是在转变公共产品和服务的生产方式的过程中,建立适应“以信息化带动工业化”需要的“双棱柱型”电子政务模式;中国电子政务主要的发展空间在于从技术应用和政府管理信息化向前推进,即适时全面进行政府流程再造和建立服务型政府,并结合中国国情有重点地推进社会主义民主政治建设,在此基础上实施与之配合的电子政务模式。 关键词 电子政务 行政环境 政府管理     电子政务的实现过程,是政务管理的现代化过程。政务管理是随历史的发展和环境的变化而不断变化的,正如工业文明创造了科层制的政府治理一样,新的社会必然要求新的政府治理形态。世界范围的电子政务浪潮,正是对新的信息时代变革的回应。     电子政务的发展既是中国现代化进程中不可或缺的一环,也是加快中国现代化进程的一个新的推动力量。中国是一个发展中国家,限于条件和资源制约,电子政务建设不能一蹴而就,只能分阶段推进。因此,电子政务的策略本质上是阶段性策略,无论盲目激进,还是消极不前,都会产生不利的后果。      电子政务,核心是“政务”,电子政务建设需要科学的行政学理论指导。本文采用行政生态学的理论方法,在把电子政务视为行政系统现代化的前提下,把行政系统本身作为一个“有机体”,建立了关于这个“有机体”与行政环境互动分析的理论框架,并基于大量实证数据研究了电子政务不同环境和阶段下的策略组合,探讨了中国电子政务的策略选择问题。我们之所以从行政生态学的角度,研究电子政务与其行政环境的互动关系,目的是把我国电子政务放在全球化的宏观背景和历史发展的动态演进之中,去权衡各种策略组合的利弊优劣,以便与时俱进地推进中国政务系统的信息化和现代化进程。   一、作为行政系统的电子政务及其策略组合     综观世界各国实践可以发现,电子政务是政府解决其所面临的紧迫的经济和社会问题的一种手段,是推动经济与社会发展的一个工具。因此,每一个国家或地区在选择发展什么样的电子政务应用系统时,应该首先审视一下自身经济与社会发展的紧迫问题是什么。     电子政务作为全球化、信息化时代的政务改革,对不同国家来说,挑战是一样的;但不同国家的应战策略各有不同。各国电子政务策略上的不同,首先就是由行政系统面临的不同问题和自身的意向决定的。因此,研究一国电子政务的策略取向,不能离开对行政系统本身的分析。     人们可从用户界面的特点变化上,将电子政务的发展归纳为几个递进的阶段: 一是公共机关在网上单向发布信息,相当于“政府上网”,用户可从政府网站获得和下载信息,但不能或不方便上载信息;二是局部政务应用上的双向互动,较前一阶段的进步之处在于用户可以反馈或上载信息;三是双向在线实时的政务处理,进步之处体现在政务处理的在线实时化;四是整合多种政务应用系统基础上的在线政务,即面向用户提供“一站式”的电子政务。与此大同小异,联合国经济与社会事业部新近发布的报告———Benchmarking E2government : A Global Perspective ,将电子政务的发展划分为: 起步、单向互动、双向互动、事务处理和无缝集成五个阶段。这种“五分法”与前面“四分法”的区别,是把前者所提第三阶段展开为“双向”和“实时处理”两个阶段。     我们认为,首先应当肯定,这样归纳电子政务的一般趋势及其阶段划分有积极意义,但仅此是不够的。它们共同的弱点比较明显: 从方法论上看,仍过于把视角放在了“电子”上,而忽视了从“政务”的角度进行归纳和阶段划分。我们一旦将电子政务回归于“政务”,其发展趋势和阶段会展现出另一种结果。     我们知道,“政治—行政”二分法是公共行政学的理论基础。国家政府被分成两种职能及过程: 一种属政治领域,即它负责政策和法律的制定过程,其中包括政治民主,如公民和各利益集团的意见表达、投票、政党及政治决策和法律形成的种种程序等;另一种属行政领域,包括法律和政策的执行,执行过程中包含的机构、程序以及行政管理等。     电子政务中的政务,既包括政治,又包括行政。从而,我们可以把电子政务从大的范畴上,区分为电子化政府与狭义电子政务。进一步,基于不同公共行政学基础理论之上的不同的政务目标,通过对与之相匹配的电子政务策略进行系统梳理,分析比较电子政务基本策略所涉及的目标优先顺序和实施特点等方面,我们可以将电子政务区分为如下五种依次展开和递进的阶段性策略。它们之间存在逻辑和历史上的有机联系。即从历史演进看,它们分别代表电子政务发展从低到高的五个不同阶段或台阶;从逻辑关系看,它们分别代表电子政务完整概念的不同环节。   策略一: 技术应用型电子政务建设     技术应用型电子政务建设,内涵为信息技术在政务中的应用,外延包括电子政务信息基础设施建设、电子政务信息资源开发利用、电子政务信息技术和应用、电子政务相关产业发展、电子政务技术标准、法规和政策建设以及电子政务技术培训等。     技术应用型电子政务,主要优先关注以下问题:     1 实现政府办公自动化,包括办公手段的计算机化、网络化。   2 将信息技术应用于政府管理和事务处理。   3 在网上进行政府形象展示。   4 为政府信息发布提供新型手段。     这种策略的特点在于,它虽然可以和政府管理、机制、体制的改革相结合,但更重要的是,即使不涉及管理、机制和体制的改变,它自身仍然可以独立实施,并可以作为其它策略的逻辑上的最初级的基础和电子政务历史发展的第一阶段。   策略二: 管理信息化型电子政务建设     管理信息化型电子政务建设,内涵是在技术应用基础上,实现政府管理信息化。它的外延下限边界是电子政务由管理主导,而非技术主导;外延的上限边界是以优化职能、转变职能为限,不以政府流程重组为先决条件。     管理信息化策略,除了要考虑信息技术应用策略所需要解决的全部问题之外,主要关注的属于自己的特殊问题包括:     1 从管理角度应对信息技术革命带来的挑战。   2 强化政府管理职能,提高政府行政效率。   3 在优化政府职能范围内如何发展有效的组织体制。     需要说明,管理信息化型策略与流程重组型策略,同属狭义行政管理范畴,同属行政体制改革指导范围。但前者属于科层制管理,后者属于流程制管理;前者以政府职能转变为指导思想,后者以政府流程再造为指导思想。所以分属不同策略。政府管理信息化,可以作为电子政务逻辑上的第二个基础环节和电子政务历史发展的第二阶段。   策略三: 扁平服务型电子政务建设     扁平服务型电子政务,内涵是指行政运行机制从科层制的职能型政府向扁平化的流程型政府转变的电子政务;区别于政府管理信息化的外延下限,是从“以政府职能转变”为核心的行政体制改革,发展到以政府流程重组为标志的旨在改变官僚制本身的行政体制改革;区别于电子民主型电子政务的外延上限,是它只涉及行政体制和流程的改革,不涉及政治体制改革。典型的扁平服务式电子政务策略,在解决管理信息化型电子政务提出的全部问题的基础之上,优先关注专属于自己的特殊问题如下:     1 从政治体制改革高度认识行政体制改革,以应付信息技术革命带来的挑战。扁平服务式电子政务策略,虽然只限于行政体制改革,但却反映着政治体制改革的理念。这在行政学研究对象中属于政治性较强的行政行为。   2 如何从运行机制而不光是管理角度进行行政体制改革。   3 在电子政务中如何发展有效的组织体制。   4 从改造官僚制的角度平衡政府与市场的作用,以促进政府治理的有效性。     扁平服务型电子政务,可以作为电子政务逻辑上的第三个基础环节和电子政务历史发展的第三阶段。   策略四: 电子民主型电子政务策略     电子民主型电子政务策略,属于政治体制改革范畴,是行政体制改革与政治体制改革结合的产物。与扁平服务型电子政务策略的最主要区别在于,一站式服务或运行透明化,可以不涉及政治体制改革,而只是行政体制的工具性改革;而实行电子化民主,则直接诉诸基本价值的确定和实现。它既涉及程序民主,又涉及实质民主。它形式上是行政体制改革,实际上是政治体制改革。     电子化民主电子政务策略,在政府扁平式电子服务基础之上,优先关注的特殊问题包括:     1 通过政治体制改革,应对科技革命带来的挑战。把信息化与政治改革结合起来,使信息化起到推动民主政治建设的作用,推进政治体制改革,发展民主政治。   2 从代议制间接民主发展到以信息网络技术支持的直接民主。   3 摒弃官僚制及其政治土壤。     电子民主型电子政务,可以作为电子政务逻辑上的第四个基础环节和电子政务历史发展的第四阶段。   策略五: 全面响应型电子政务     全面响应型电子政务策略,它的基本内涵是公共管理中社会对公民个性化需求没有时空缝隙的互动响应。它区别于电子民主型电子政务的下限边界,一是无缝隙响应;二是个性化服务。     电子化民主偏重于政治价值的取向,但为企业和公民提供每天24 小时、每周7 天、每年365 天的服务,就不光是价值判断问题,而涉及如何低成本、可操作地实现;至于涉及公民个性化需求满足,则是一个更高的、近期基本上还是一个难以实现的理想。     全面响应型电子政务,主要关注的问题包括:     1 在摸索建立基于信息社会的政治文明高度上应对技术革命带来的挑战。重点是个人的自由而全面的发展,对政治体制的最终决定性作用。   2 突破传统的工具理性对政治与行政的束缚,建立更具人文色彩的可持续发展的价值标准,以更加符合和体现以人为本的人口、资源、环境、经济社会协调发展的思想。   3 重建公共管理的道德秩序和公民的责任意识,并创造条件实现从法治、德治到无为而治的转变。     全面响应型电子政务,可以作为电子政务逻辑上的第五个基础环节和电子政务历史发展的第五阶段。     廓清电子政务的相关概念,区分电子政务五种基本策略,是为了对一国电子政务发展进行具体的评价和对位,为进一步研究行政系统与行政环境的相互作用,提供客观的、有广泛的逻辑和历史容纳力的坐标系。需要指出,从行政生态学研究角度,我们的研究不是对它进行好或坏的价值判断,这里,我们关心的中心问题,是某种具体策略是否适用于另一个不同的场合。   二、电子政务的行政环境: 相互制约与不同诉求     电子政务的策略选择,不仅取决于行政系统本身,而且取决于行政环境。研究电子政务策略选择的意向空间和制约因素,将涉及不同阶段电子政务与行政环境的相互制约关系,换言之,电子政务策略应该是特定行政环境下政府对电子政务不同诉求的具体体现。     行政环境,是围绕行政系统主体开展行政活动的外部境况,是各种直接地或间接地作用和影响行政活动的客观因素的总和。按照美国学者里格斯(Fred W1Riggs) 的看法,影响一个国家行政最主要的有五种环境要素,即: 经济要素、社会要素、沟通网、符号系统和政治构架。受里格斯行政生态学观点的启发,并主要结合亚太经合组织(APEC) 基于世界经合组织(OECD) 的信息化指标研究框架(APECSEC ,2002) ,我们将电子政务的行政环境,概括为以下四大类:     经济要素,是决定电子政务策略选择的核心因素,主要包括经济结构、消费水平、金融发展、政策法规、综合评价五类二级指标和国内生产总值等19 个三级指标。     沟通网,主要包括硬件设施、价格、信息资源三类二级指标和互联网用户数、互联网站普及率、电话主线普及率、移动电话普及率、电视机和有线电视普及率、计算机普及率、公路线路长度等8 个三级指标。     创新基础,主要包括信息化应用、创造力、创新机制、创业精神等指标。     人力资源,主要包括研发人员、高科技工作者、教育与培训支出、教育水平、教育水平对就业和收入的影响、自然科学新增人才、科技素养等指标。     我们以《国际统计年鉴(2002) 》2000 年实际数据,利用天律公司《国家信息化测评软件V110》,对相关国家的上述环境要素,进行了数据分析。     根据世界银行划分标准,我们在人均GDP 高于9206 美元的高收入国家、人均GDP 介于2976—9205 美元的中高收入国家、人均GDP 介于746 —2975 美元的中低收入国家和人均GDP 少于745 美元的低收入国家中,各取10 个样本进行研究。样本选择的标准是: 第一,在所在收入档次的国家中具有代表性;第二,在研究所需的电子政务系统和环境指数两套指标中,均可采集到2000 年数据。     第一组数据,是联合国经济与社会事业部(DPEPA/ UNDESA) 发布的Benchmarking Egovernment : A Global Perspective 中提供的2000 年各国电子政务指数。该报告将电子政务划分为:起步、单向互动、双向互动、事务处理和无缝集成五个发展阶段,并通过电子政府指数,来近似地代表电子政务的系统状况。     第二组数据,是我们根据《国际统计年鉴(2002) 》提供的2000 年数据,按国家信息化测评 中心的统计标准,通过软件分析得出的相关国家的环境指数,包括由人均GDP 代表总的行政环境和由经济要素、沟通网、创新基础和人力资源四类环境指数代表所在国电子政务所处的具体行政环境。我们用这套数据,近似地代表电子政务的行政环境。     在此两套数据的基础上,我们以电子政务的五种策略,作为横坐标;以联合国电子政府五个发展阶段为纵坐标,将四个收入组的各10 个国家的样本环境数据,分别放入它们所在的阶段和策略的交叉点,进行电子政务发展情况的系统定位,旨在利用这种方法在电子政务的发展阶段、环境和策略之间,建立一种类似函数关系的相互联系。目的是通过对不同的分组引入样本国的环境指数和对样本进行行政环境与电子政务发展阶段、策略的相关性分析,从中得出关于电子政务策略选择的某些统计规律性的认识。     (一) 电子政务发展与所处行政环境的总体关系   我们从“电子政务发展阶段、策略与总体行政环境关系” (表略) 中得到的总体分析结论是:    1 一国行政环境水平(以人均GDP 代表) ,与其电子政务发展阶段,呈正相关关系。  2 低收入国家电子政务发展往往超过其收入发展阶段。  3 中低收入到高收入国家中,不同程度存在电子政务发展阶段滞后情况。     总的来看,全球电子政务发展,呈现“低收入国加速、高收入国缓步”的“龟兔赛跑”景象和发展阶段、策略阶梯上升状态。     (二) 电子政务发展阶段、策略与行政环境相互关系的分类比较     1 经济要素的影响     表1  经济要素类总表    高收入国家中高收入国家中低收入国家低收入国家 日 本74102 韩 国132134 白俄罗斯28139 乌克兰38169 美 国142182 阿根廷27187 泰 国58144 印度尼西亚87147 德 国71101 捷克共和国46167 伊 朗21195 印 度81169 荷 兰49167 墨西哥89163 罗马尼亚31198 巴基斯坦66133 新加坡82154 匈牙利—3 俄罗斯64164 越 南10171 英 国79126 委内瑞拉23127 埃 及33158 蒙 古20140 法 国62124 波 兰33146 哈萨克斯坦24187 尼日利亚22147 加拿大58119 巴 西79170 菲律宾45185 缅 甸3119 澳大利亚34130 土耳其44169 斯里兰卡28162 南斯拉夫—3 以色列31176 南 非49170 中 国159166 孟加拉国23118 均 值681581 581592 491798 391348     经济要素作为行政环境的首要环境因素,对电子政务发展阶段水平,具有决定性影响。表现为以下几点:     第一,不同现代化程度和收入水平的国家,生产方式阶段不同。高收入国家已经完成工业化意义上的现代化,正向后工业社会生产方式转变。中高收入和中低收入国家,一般处在向工业化生产方式的全面转变之中。低收入国家中农业生产方式还在经济活动中占重要地位。     第二,不同生产方式决定不同社会组织方式。扁平化网络组织,是随后工业化生产方式兴起而兴起的。科层制组织,是随工业生产方式兴起而普及的。家庭式组织,是与农业生产方式相伴随的。     第三,社会组织方式决定政府组织结构。政府流程再造,往往出现于扁平化企业网络组织发达的后工业化国家。在科层化组织为主的工业化社会之中,官僚制一般成为政府组织结构的主导形式。在主要经济体中广泛存在农业家族式组织的社会之中,政府改革主要还集中在从家长制向科学管理转变上。     在以上的统计资料中,不同收入组别的国家电子政务水平高的国家中,所在的组经济水平 高,在同一组中,经济好的国家中,电子政务水平一般也较高。其中只有两个例外: 泰国和印度尼西亚,后面会涉及其特殊原因。     2 沟通网的影响   2  沟通网类总表( 数值完整) 高收入国家中高收入国家中低收入国家低收入国家 日 本8152 韩 国17146 白俄罗斯4175 乌克兰11146 美 国20154 阿根廷4112 泰 国6153 印度尼西亚8113 德 国7110 捷克共和国10138 伊 朗5102 印 度17118 荷 兰7187 墨西哥5126 罗马尼亚13172 巴基斯坦3121 新加坡4190 匈牙利2137 俄罗斯9189 越 南4135 英 国6137 委内瑞拉3159 埃 及3126 蒙 古7188 法 国5148 波 兰8108 哈萨克斯坦2196 尼日利亚1154 加拿大6159 巴 西9127 菲律宾5172 缅 甸0141 澳大利亚6173 土耳其5189 斯里兰卡2114 南斯拉夫9133 以色列4190 南 非4157 中 国18101 孟加拉国0150 均 值719 71099 712 61399

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