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产能过剩与地方政府进入冲动
内容提要 在我国经济体制转轨时期出现的产能过剩问题是由多种因素决定的,它不仅是一种企业行为,而且也是一种政府行为。地方政府对增长速度和职位升迁的双重激励,引发地方政府与中央政府以及地方政府之间的博弈,并在产能过剩形成过程中起着推波助澜的作用。“解铃还需系铃人”,解决产能过剩问题,首先要改变地方政府的进入预期,使地方政府行为合理化。 关键词 产能过剩 地方政府 进入冲动 进入博弈     近年来,我国不少行业由于盲目投资、低水平扩张,导致生产能力的严重过剩,这已经成为经济运行的突出问题。目前,钢铁行业产能已大于市场需求112 亿吨,而在建、拟建生产能力还有115 亿吨; 电解铝行业产能已高达1030 万吨,而其中闲置能力就有260 万吨; 铁合金行业现有产能2213 万吨,企业开工率仅为40% 左右; 焦炭行业产能超出需求1 亿吨,而在建和拟建能力还各有3000 万吨; 汽车行业产能过剩200 万辆,在建能力还有220 万辆。除了上述行业之外,水泥、电力、煤炭、纺织行业也潜存严重的产能过剩问题。在经济体制转轨时期,这种生产能力的严重过剩,是由多种因素决定的,它不仅是一种企业行为,而且也是一种政府行为,地方政府的进入冲动在产能过剩形成过程中起着推波助澜的作用。   一、地方政府: 转轨时期市场进入的重要决策主体     在传统的计划经济体制下,我国政府对国有企业实行高度集权的管理体制,企业完全是上级行政部门的附属物,政府成为市场进入的唯一决策主体,项目设计、资金筹措都是以政府为主,这些都是建立在政企不分和国家财政主导型国民收入分配结构基础上的。改革开放以来,随着我国经济体制由计划经济向市场经济转轨,市场进入决策主体开始出现位移,企业已经逐步成为市场进入的主要力量,但政府在市场进入决策中并没有完全退出。     地方政府的市场进入行为,不仅基于对政绩和财政收入的考虑,具有市场进入动力,而且还具备控制市场进入的手段。首先,地方政府是国有资本投资主体,对国有资本投向具有决定权; 其次,目前地方政府还是招商引资主体,招商项目的设计、招商谈判和优惠政策的制定都要通过地方政府,对外资进入规模和进入产业,地方政府在很大程度上起着决定作用,甚至有些地方将招商引资作为政府的“一把手”工程,级级下任务,层层下指标,完不成任务指标扣减工资和奖金; 第三,对于一般社会投资项目虽然取消了审批制,但还是要通过有关部门的核准,地方政府可以通过操纵土地价格、银行贷款以及环保和安全标准等,控制企业的进入与退出。因此,在经济转轨时期,我国的市场进入的决策权开始从政府的独家垄断,转向在政府与企业之间进行配置。政府与企业已逐步成为市场进入的共同决策主体,市场进入是政府进入决策与企业进入决策变量的函数。当然两者之间对企业进入函数的影响程度是不尽相同的,这主要是由以下几个因素决定的:     一是取决于进入企业所处的产业性质。政府对市场进入决策的影响力比较大的部门,主要是一些关系到国民经济命脉的基础产业,诸如钢铁、煤炭、水泥、汽车、石化、电力等。一方面,这些行业投资规模大,对国民经济具有很强的带动效应,可以充分体现地方政府政绩,对于地方政府而言具有极大吸引力; 另一方面,这些行业进入的行政门槛较高,地方政府具有很强的调控手段,没有地方的拍板,新项目难以上马。而对一些竞争性产业政府的影响力就比较弱些,企业在市场进入方面往往起着主要作用。     二是取决于企业所处的外部市场环境。企业的市场进入所需要的资金、劳动力、土地等生产要素以及企业产品销售的市场化程度越高,企业在市场进入中所起的作用就比较大,而政府的影响就比较小。     三是取决于国有企业体制改革的深度与广度,特别是产权制度改革的进展情况。国有企业和国有控股企业,是政府所能掌握市场进入的重要资源。因此,一个地区国有或国有控股企业比重越大,政府对市场进入的话语权也越强; 而企业产权越是多样化、分散化,国有资本所占的比重就越少,政府对企业市场进入行为的控制就越微弱。   二、地方政府进入目标多元化与市场进入冲动     当政府可以影响企业的进入、退出行为时,企业的进入与退出行为,在一定程度上也就成为政府的行为,政府的进入、退出目标实际上也就成为影响企业行为目标的一个重要变量。在我国,政府作为市场进入的一个重要决策主体时,其进入目标是多元化的。地方政府在进行市场进入决策时,不仅要考虑企业市场进入的经济效益而且还要考虑到经济的稳定增长、充分就业等。而这两个目标往往是矛盾的,况且政府的决策具体是由政府官员个人做出的,他们也是经济人。     因此,政府的市场进入目标是多元化的,具有明显的双重性标准,除了经济效益准则以外,还有非赢利的行政目标,其中包括经济增长速度、财政收入、社会稳定、扩大就业、社会福利、政府名声与政绩,以及背后隐藏着的政府官员的个人目的,等等。     一般说来,经济增长速度、财政收入、扩大就业、提升政府政绩,是与增加投资数量、扩大生产规模密切相关的。因此,行政目标与市场进入、投资规模呈正相关的线性关系; 而按照经济生活中普遍存在的边际收益递减规律,经济效益目标又是与投资规模呈上凸的函数关系。可见,在一定条件下,即投资效益函数值到达顶点后,投资增长与投资效益、行政目标与经济目标是相矛盾的,因而,政府的市场进入必须对二者进行权衡,以求得总目标的最大化。     这就是说,在政府进入目标多元化的情况下,政府的市场进入不会把投资规模定在利润最大化的水平上,这时政府的均衡投资必然大于利润最大化的均衡投资,由此产生了过度的进入行为,而且行政目标的权重越大,投资对总目标的贡献系数越大,政府均衡投资与利润最大化的均衡投资的偏离值也越大。因此,政府的市场进入目标的多元化,往往导致比利润最大化更强烈的扩张行为,实际上是以资本收益率的牺牲为代价的。   三、地方政府和中央政府的进入博弈     中央政府与地方政府的投资行为,从根本上看都是为了促进国民经济发展,其基本目标是一致的,这是毋庸置疑的。但是,中央政府作为国民经济宏观调控中心,更注重国民经济的综合平衡,社会生产力的合理布局。而地方政府则更注重封闭式、区域性经济利益。因此,在市场进入中,中央政府与地方政府的博弈,主要表现在产业政策的管制与反管制方面。 这种进入博弈存在的主要空间在于:     1. 为了避免重复建设,低水平扩张,防止资源浪费,中央政府根据产业政策,对全国性的重大建设项目进行的数量控制与市场准入是完全必要的。但是,按照各地的资源禀赋、市场状况、经济发展水平等条件,建设项目地区的布局具有一定的机动性。比如,一个石化项目可以放在山东,也可以放在广东; 一个汽车厂可以建在上海,也可以建在南京,而且可能都有一些道理。这样,地方政府在申报投资项目时,总可以拿出理由充足的“可批性”报告,或者是强调自己的资源优势,或者是诉说自己的种种困难,或者是进行攀比,要求中央“一碗水端平”,总之,他们可以利用各种手段与中央政府讨价还价,以达到争取项目立项或中央投资的目的。     2. 政府调控市场进入的主要手段有项目核准,制订环境、安全、资源利用准入标准,控制土地、信贷等,由政府的行政系统控制“长线”产业的发展。但项目核准制在管理上实行分级核准的原则,各级政府的核准权限以建设规模和建设阶段予以划分。建设项目有限额以上和限额以下之分,限额以上的建设项目需报国务院或国家发展改革委员会核准,限额以下建设项目则由地方政府自行决定。在不同时期、不同行业和不同投资来源项目的限额是不同的。如,按照2004 年《外商投资项目核准暂行管理办法》规定,总投资在1 亿美元及以上的鼓励类、允许类项目和总投资5000 万美元及以上的限制类项目,由国家发展改革委员会核准项目申请报告; 其中总投资5亿美元及以上的鼓励类、允许类项目和总投资1 亿美元及以上的限制类项目,由国家发展改革委员会对项目申请报告审核后报国务院核准。总投资1 亿美元以下的鼓励类、允许类项目和总投资5000 万美元以下的限制类项目,由地方政府部门核准。省级以下核准机关的核准权限,由省级人民政府确定。5000万美元以下限制类项目须由省级发展改革部门核准,项目核准权不得下放。     在这种投资管理体制下,地方政府有权核准的项目,已经包括了大部分地方和企业愿意优先考虑的中小型投资项目。即使是限额以上的项目,由于地方政府与中央政府之间存在着信息不对称,地方政府也可以利用自身的信息优势,避开中央政府的管制与约束。一是将大项目“化整为零”,低估项目成本,以技改名义搞基建,等等; 二是“先斩后奏”,项目未经审批同意,擅自动工上马,不管上报项目能否通过核准,就擅自与外商签约,造成既成事实,给上级政府施加压力; 三是“谎报军情”,或者隐瞒配套项目争取立项,或者明知中央要“砍一刀”而故意多报投资。

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