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产能过剩与地方政府进入冲动

      3. 由于我国地域广阔,各个地方因资源禀赋条件等原因导致经济发展不平衡,要求中央政府在制定政策时,不得不以“各地根据本地情况”为由,给地方在贯彻政策时留有余地。这种作法既可以调动地方政府的积极性,防止因政策刚性或不合理所带来的社会成本,同时也给地方政府执行产业政策时留有空间: 在中央的产业政策指向与地方的利益指向相一致时,这种政策效应得到不断的放大。而当中央制定的产业政策指向与地方利益指向不一致甚至是抵触时,地方政府往往会讨价还价,甚至与下属企业一起采取暗中抵制的合谋行为,使这种政策的效应被削弱,甚至起不到实际的作用。在一般情况下,市场进入属于经济结构增量调整,与地方政府的经济发展和社会稳定的目标相吻合,地方政府往往会放大与扩张这种产业政策效应; 而市场退出属于经济结构的存量调整,从短期效果看往往是与地方政府的发展目标与稳定目标相背离的,因此,地方政府往往会尽量缩小与削弱这种政策效应。这一点在压缩重复建设项目淘汰落后产业时表现得特别明显。   四、地方政府之间的进入博弈     目前,我国地方政府的市场进入具有双重动机,一是经济动机,即为地区的经济产出和地方税收的最大化而竞争; 二是政治动机,即为创造政绩,获取各自的仕途晋升而竞争。因此,市场进入的竞争首先表现为地方政府之间的竞争,然后才表现为企业之间的竞争,即地方政府努力凭借其行政权力及经济实力帮助本地企业进入市场,扩张实力,从外部吸纳稀缺资源,并通过市场进入创造更多的生产性利润,从而扩大地方政府的剩余分享额,并获取政治晋升的资本。因此,企业之间的市场进入竞争的背后,实际上反映了作为这些企业的出资者和控制者的不同级别、不同区域政府之间的市场进入竞争,并形成了不同级别、不同区域政府之间的市场进入博弈。在这种市场进入博弈中,各个地方政府同时行动,根据自身掌握的信息预测对方行为,并以此为前提选择使自身利益最大化的行动。     假定有甲、乙两地政府,在市场进入方面,他们都面临着进入与不进入的选择,从而形成四种可能的选择组合,而每一种选择组合,都给甲、乙政府带来不同的结果。第一种组合为甲、乙政府都不进入,其结果他们的绩效所得都为零,即(0,0) ; 第二种组合为甲、乙政府都进入,在市场容量有限的情况下,其进入结果,必然造成生产能力过剩,产品积压,企业亏损,双方的损失均为- 1,即(- 1,- 1) ; 第三种组合是一方政府进入,另一方政府不进入。比如,甲政府进入,乙政府不进入,这时甲政府独自获得进入效益,乙政府不进入从经济上说并没有多大的损失,但与甲政府相比,其政绩却相形见绌,表现总体绩效为负效应,其绩效组合为(3,- 2) ; 第四种组合为乙政府进入,甲政府不进入,其后果也是如此,其经济绩效组合为(- 2,3)。     第一种战略组合显然是暂时的、不稳定的,受到巨大进入利益的诱惑,双方政府总有一方迟早要进入市场。第三、四种组合尽管是社会福利最大选择,也是上级政府所鼓励、支持的,但是受到地方利益的驱动,这种战略组合也是处于非稳定状态。因为如果甲(乙) 政府进入市场,必然造成甲(乙) 地经济发展和收益增加; 而乙(甲) 政府如果原地不动,不仅经济效益为零,而且与甲(乙) 地相比政绩相形见绌,无论对上级政府还是对当地百姓都不好交代,有碍于仕途晋升,显然,这两种组合也是一种不稳定的战略组合。由于在职位晋升博弈中,一个地方官员获得提升的机会将会影响另一地方官员的提升机会,促使参与者只关心自己与竞争者的相对位次,对那些利己不利人(甚至利己损人) 的事情激励最充分,而对于那些利己又利人(更何况利人不利己) 的帕累托合作则激励不足。     因此,地方政府之间的进入竞争,最终只能以第二种组合为纳什均衡点,即在甲政府选择进入的条件下,乙政府选择不进入的损失为- 2,而选择进入的损失为- 1,两弊相权取其轻,乙政府必然选择进入策略; 而在甲政府选择不进入的条件下,乙政府选择不进入的损失为0,而选择进入的收益为3,两利相权取其重,乙政府也必然选择进入策略。同样道理无论乙政府作何选择,甲政府的理性选择也是进入市场。在各级政府的自身利益驱动下,进行盲目投资扩张,拼命争上项目,在地方政府之间形成市场进入竞争的白热化局面。     在这种情况下,中央政府从全社会福利最大化出发,为了减少地方政府之间的盲目竞争,有必要对市场进入进行调控,从逻辑上说,可采取以下两种办法: 一是采取利益补偿,即由上级政府决定,只允许一方地方政府进入,并通过财政转移支付的方法,“平调”该政府的进入收益,对不进入方的损失进行必要的补偿①。这种试图通过受益者提供补偿以避免重复上马、重复建设的作法,尽管一些学者曾在产业政策的理论研究中提出过,但在实践中往往难以执行与操作: 首先,在目前的市场经济和政府分权体制下,上级政府缺乏这种“平调”的权威性; 其次,即使能够实行“平调”,各地方政府从自身的非经济目标(如扩大控制权、就业、政绩等) 出发,也会做出进入的决策。     二是采取行政命令,只允许一方政府进入,而不允许另一方政府进入。这种作法在传统的高度集权的计划经济时代或许还能奏效,但在市场经济中,却很难行得通。利益独立化的地方政府,或是阳奉阴违,明不干暗干; 或将地方政府之间的进入博弈转化为地方政府之间对上级政府的“攻关”博弈,各个地方政府将凭借经济实力加谈判技巧,争取上级政府的独家进入许诺,争夺垄断进入市场的“租金”。这种地方政府间竞相“攻关”博弈的结果,一方面造成争取市场进入的“攻关战斗”愈演愈烈,不断升级,“攻关”成本不断提高,近几年,高层政府腐败现象层出不穷,究其根源与此有着很大的关系; 另一方面又会导致上级政府的政策发生扭曲、误导,由于各地方政府的市场进入攻关,其作用力可能会相互抵消,实际上往往又会回到原有的纳什均衡点: 上级政府为了缓解来自各个方面的压力,摆平方方面面的关系,不得不放松市场进入管制,批准所有项目上马,造成市场进入壁垒的失效。     当然,由于各级政府部门控制的金融资源的数量是有限的,因而,其进入市场的资金受到这种资金来源的限制,既限制着进入市场的企业数量,又限制着进入市场的企业规模。而在二者发生矛盾的时候,各级政府往往会通过牺牲企业规模的方式,来满足进入市场的企业的数量要求,增加企业的数量,进行撒胡椒面式的资金分配,比起发展规模经济,这种方法更能满足充分就业,更能摆平方方面面的进入要求与进入冲动,也更能体现地方政府的政绩,因而也更受到各级政府的重视。其结果形成地方政府市场进入冲动与地方政府资金约束的矛盾,在这种情况下,预算限制实际上不能限制某个行业的市场进入的企业数量,而只能限制单个企业的生产能力与生产规模,只能限制企业可能产生与形成的规模经济与效益递增的扩张行为,而无法阻止大量规模不经济的企业的不断进入。     总之,产能过剩是任何社会都会存在的一种经济现象。一定程度的产能过剩,是市场经济中的常态。但是,在成熟的市场经济条件下,由于存在硬预算约束的市场主体和较为完善的市场体系,产业内企业间竞争具备优胜劣汰机制,经营不善的企业能较容易被其他企业并购甚至倒闭破产,即使产能过剩,市场也会迫使企业做出调整。第二次世界大战以后,西方国家推行以刺激需求为主的凯恩斯政策,一般不会存在长时期、大规模的产能过剩。但是,在我国经济体制转型时期,由于产能过剩是一种政府行为,而国家的宏观调控又遇到地方政府的“阻梗”而难以贯彻到底,加上某些行业退出门槛高,沉没成本大,而政府对环保等监管不力,企业很容易将内部成本外部化,使产能过剩问题成为难以治愈的顽疾。     “解铃还需系铃人”。解决产能过剩问题,首先要改变地方政府的行为,使地方政府行为合理化。为此,当前首先要解决以下两个关键问题: 一是要促进地方政府行政管理职能与国有资产管理职能相分离。地方政府作为一个地方的行政管理机关,主要行使经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等职责,不再履行国有资产的投资职能和保值增值责任;二是改革地方政府政绩考核评价指标体系,特别要把反映经济质量和效益状况、反映能源资源消耗和环境影响程度、反映社会发展和人的全面发展情况的指标纳入指标体系,引导各级地方政府自觉克服重速度轻效益、重投入轻产出、重数量轻质量、重外延轻内涵的倾向,真正按照科学发展观的要求谋划和推动经济的发展。   参考文献: 1. 泰勒尔:《产业组织理论》,中国人民大学出版社1997 年版。 2. 施蒂格勒:《产业组织与政府管制》,上海三联书店1989 年版。 3. J. 卡布尔主编:《产业经济学前沿问题》,中国税务出版社2000 年版。 4. 周黎安:《晋升博弈中政府官员的激励与合作》,《经济研究》2004 年第6 期。 5. 马建堂:《结构与行为: 中国产业组织研究》,中国人民大学出版社1993 年版。 6. 曹建海:《过度竞争论》,中国人民大学出版社2000 年版。 7. 罗云辉:《过度竞争: 经济学分析与治理》,上海财经大学出版社2004 年版。 8. 陈明森:《跨国资本进入市场结构效应与市场行为转换》,光明日报出版社2004 年版。 9. 陈明森:《论市场进入壁垒与进入壁垒政策选择》,《经济研究》1993 年第1 期。     

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