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从治理主体角度透视乡村治理危机


 
从数据来看,村支书、村主任的年龄分布比较合理(见附表三),绝大多数处于31~50岁之间,可以说,这正是干工作的年龄。但是,美中不足的是,51岁以上的比例较大,村支书占27.6%;村主任占14.9%,两者合起来占22.9%,而30岁以下几乎没有,因此,培养村级后备干部刻不容缓。
 
附表三
年龄30岁以下31~50岁51岁以上
村支书15421
村主任 6311

      2.村干部与乡镇的关系。长期以来,我国党政机关上下级之间是一种“压力型体制”。容敬本教授认为,“压力型体制”大致包含四个阶段,即指标、任务的确定、派发、完成和评价。也就是压力是自上而下层层施加的。上级机关要求下级机关充分贯彻其意图,圆满完成其任务,并以任务完成的好坏作为干部考核的依据。乡镇干部为了在量化了的任务指标必须完成的情况下,只好把任务在往下压,为此而有意无意地违反或破坏村民自治,以利于自身开展工作。在这种情况下,村干部要想得到乡镇认可,只有按照乡镇的布置去做,这往往会引起群众的不满,导致农村干群关系在很多地方相当紧张。在当前国家与农村社会关系普遍紧张的背景下,村干部往往作为乡镇的收费机器,在完成上级的任务进而保住自身的政治生命的同时,昔日对上不对下的工作作风及由此产生的某些不合理做法加剧了业已紧张的干群关系,被村民视为“蛇鼠一窝”,对于这一点村干部是再明白不过了,即使学生也清楚这一点。    
村干部本应该是村民利益的体现者和代表,他们代表农民与国家进行博弈,避免农村社区遭到国家非法侵害的“保护人”,其职能定位是服务农民,但在强行政的干预下,往往是代表上级政府和部门行使管理农民的职能。他们既属于“官”,又属于“民”,介于“官”、“民”之间,这种角色使得他们游离于农民之外而倾向于乡镇干部,但其民选的性质又使得他不能完全与乡镇干部的利益和职能重合,这种处于夹缝中求生存的困境,使得许多村干部难以为继,导致干部频繁更换。Z县建立有农村党员培训基地,应该说他们党员的素质比较高。但是,从统计数据来看,村支书、村主任更换较频繁(见附表四),特别是村主任,任职4年以下的占56.7。
 
附表四
任职4年以下5~9年10年以上
村支书211918
村主任341313

 
从回答问卷可以看出,摆正乡镇和村的关系,村干部才能真正做到取信与民。这就要求我们重新界定乡镇和村的各自权能及其相互关系,更重要的是,要赋予村委会抵制乡镇不合理行为的权力。同时,严格按照《村组法》的规定,加大村民自治力度,让村官从选民票箱中“蹦出来”,增大村官的群众基础,从制度上保证村官在对上负责的同时,也对下负责,避免其眼睛只朝上而忽视甚至完全不考虑“对下”。乡镇政府应按照规定,转变工作方式,履行对村民委员会的指导,对于村民自治范围内的事情不要进行干涉,减少群众和干部的矛盾。
 
3. 干部作风问题。
 
从总体上看,对村支书、村主任的评价非常低,其主要原因就是因为干部的作风问题。因此,“加强基层组织建设,很重要的一条就是要抓好基层干部队伍的作风建设。”首先,应该对干部进行勤政廉政教育和社会公仆观念的熏陶,让他们明白自己只是一名“服务员”,而不是官老爷,自己手中的权力是人民给予的,只能用于为人民服务,而不能用来为自己利益。其次,还要对他们进行必要的组织和纪律监督。“绝对的权力只会导致绝对的腐败。”权力只有受到制约和监督,才能防止干部以权谋私,贪污腐化。而监督的主体应该是人民。毛泽东同志在1945年就提出了共产党人只有实行人民民主才能跳出朝代更替的“历史周期率”。在和平时期,干部只有勤政为民,深入群众中去,关心他们的疾苦,尊重他们的权益,才能赢得群众的拥护。目前对干部的评价较低,尽管原因众多,但是,村干部不深入群众,只有在收钱、粮食,计划生育时才露面,对群众是索取多,服务少,甚至是只收费,不服务。引起群众反感和不满。因此,村干部要摒弃自己整日多生活在群众中间的错误观念,真正能全身心地到群众中去,倾听他们的呼声,及时改正自己工作中的失误,切实做到“多予,少取”,努力帮助村民解决实际困难,积极宣传和贯彻党的农村政策,并且不折不扣地执行上级关于农村的法规,才能重构干群“鱼水情”。
 
对农村村两委成份和评价都低的比较多,这是否折射出某种“一窝烂”现象在农村有所体现呢?在村主任成份中的“二混子”包括任命的3人;选举的2人;没有说明的6人。在村主任评价中的“二混子”包括任命的4人;没有说明的5人。在村干部的成份和对其评价中,“二混子”干部有两种趋势,一是村支书和村主任同时是的比较多,有两个村的村支书、村主任两者都是;两个村的村支书、村主任在成份上是;三个村的村支书、村主任在评价上是。二是A乡最多,A乡无论是从成份上还是评价上都是最多,这应该引起有关部门的重视,采取积极对策予以化解。主要是在政策、法规允许的情况下,采取“掺沙子”的方法,在尊重村党员意见的基础上,先调整村支部成员,特别是村支书,使村支部真正形成党在农村的战斗堡垒。加大对干部的监督力度,从审计、纪检、监察、信访、组织、财物等方面形成对村干部的立体约束网络,减少干部违规违法的机会和可能性。
 
 职务总数(19人)A乡A乡占总的比例(%)
成份上的“二混子”村支书8112.5
村主任11327.2
评价上的“二混子”村支书5120
村主任9330
总计 33824.2

   
 四、调查存在的不足和缺陷。
 
1.虽然学生生活在农村,耳濡目染,包括家庭成员和村民的议论,他们自己在村中的感受,应该有一定的真实性。但是,由于学生年龄在15~18岁之间,他们中的绝大多数没有参加过村支书、村主任的产生活动,而且他们生活在农村时间的长短不一,对于村中事务知道的相对肤浅,主观性比较大。因此,对这项调查的客观性影响比较大。
 
2.被调查学生虽然都是农村籍学生,但难免有“人户”分离现象,可能导致个别数据失实。
 
3.对干部的评价是一个主观性很强的判断。在评价中,可能出现一些“冲突性的职业声望评价”。
 
4.学生中有某种顾忌,没有反映真实情况。如没有按照要求写出村子的调查表中,A组(要求写出姓名、性别、年龄)明显地比B组(没有此项要求)的多得多。




* 所谓“软手段”主要包括在大会上公开批评;不通知参加乡镇会议;对其工作设置隐性障碍;对其待遇不予落实或落实不到位;在公开场合对干部厚此薄彼,打击其自尊心;在村务方面支持村支书独揽大权等等。
 
* “法规误读”是本人提出的一个概念。它是指基层干部在执行上级政策法规时,为了适应当地的实际情况,根据自己的意愿解释法规,从而导致法规实施的本土化。从表面上看,他们对法规的“误读”好像是一种过失,而实际上是故意曲解其本意,而按照有利于自己的方式,目的是维护他们的既得利益,规避国家对其利益的调整的一种恶意行为,这往往使法规在农村实施中发生变形,引起农民对法规实施的冷漠和不信任。概念参见张富良:“法规误读”——影响转型期农村干群关系的一个重要因子(未发表打印稿)。具体案例可参见肖唐镖:宗族、乡村权力与选举——对江西十二个村委会选举的观察研究[M],西安:西北大学出版社,今年版。第91页、151~154页、333页。

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