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乡村治理与农村公共产品供给问题研究

    因此, “构建多中心体制(多中心治理模式、多元化的供给主体以及多中心的资金安排等) 是解决农村公共产品供给困境的合理选择”。以多中心理论创始人奥斯特罗姆的公共服务产业理论为分析框架 ,从公共产品的提供、公共产品的生产和多中心体制的视角出发,解决“转型时期我国农村公共产品的供给问题”的方法是“引入、发展第三种公共产品供给秩序——多中心体制”。对浙江省温岭市村级“民主恳谈会”的实证研究说明,村级多中心治理“以农村社会公共产品的有效供给为目标导向”,要求“权力来源的多样性”和“参与主体的多元化”,有助于对乡村公共物品进行有效治理,以实现“善治”,并且,村民自治制度“为多中心治理模式的实践提供了可行的制度运作平台”。从公共产品基本理论的角度看,“农村公共产品供给制度变革滞后引起的农村公共产品供需矛盾”是造成三农问题的一个核心原因,因此“必须改革和创新原有的农村公共产品供给制度”。考虑到税费改革给地方基层政府造成的巨大财政压力,我们应该适时调整农村公共产品的供给策略,供给主体必须多元化,“由以往政府单一供给主体转变为政府、第三部门、私人等多元供给主体”,“供给决策体制应由‘供给主导型’转向‘需求主导型’”,“融资方式多元化,包括税收、上级政府的转移支付、收费、举债和劳动替代资本等”,“公共物品可由政府直接组织生产,也可由私人生产”。以经济法的思维看待农村公共产品的供给my ,增加国家的财政投入是完善农村公共产品供给机制的根本保障,而“制定和完善相关的财政法律制度则为国家的财政投入提供了有效的法律保障”。此外,义务教育法和社会保障法也是“完善农村公共产品供给机制的重要法律对策”。从经济学的视角看,造成农村公共产品供给低效率的根本原因在于“信息不对称”,要从根本上解决这一问题,“关键在于每一受益主体在共同参与中能否如实通报私人信息”。此时,激励机制必不可少。因为信息的私有性是公共品消费中的固有属性,所以“激励机制的效率取决于诱使消费者如实通报受益情况的程度”。有效的激励机制的主要特征是:“公众参与、联合决策;自愿通报、信息披露;加大激励、适度惩罚;共有产权、轮流重复。”亦是从经济学的视角出发,农田灌溉案例的研究证明,要向农民提供“稳定而且低成本”的公共物品,“很难离开带有强制性的合法的政府性权力”,“农村公共物品供给,必须以国家强制力为保障,形成国家与村庄之间合作与互补的供给机制”。“农村公共物品供给中普遍存在的问题,与当前农村传统解体,以及硬性将国家权力从乡村退出有关。”而针对公共产品供给中经常出现的“搭便车”者,解决方法就是将“不合作者边缘化”。虽然采用了各种不同的视角与研究手段,理论界对于加强对农村公共产品的投入、消除城乡二元供给体制障碍这一观点基本达成了共识。     农村公共产品供给与乡村治理国际经验及对我国的启示     1970 年起,韩国掀起了以“勤奋、自助、合作”为宗旨的乡村建设运动,即新农村运动,其基本理念是把传统落后的乡村变成现代进步的希望之乡。主要内容包括:改善农村的基础设施,提高农民的生活质量;采取有效措施增加农民收入;各类农协组织的迅速发展; 兴建村民会馆;加大国家各项配套政策的力度。要提高中国乡村治理的水平,建设好社会主义新农村,应该“认识到新农村建设是一个系统工程,形成一套有效机制;找准新农村建设的突破口,即农村公共产品的有效供给;整合现有支农资源,加大投入,建立起工业反哺农业、城市反哺农村的有效机制;积极创造条件,促进小城镇的综合发展;增进文化内涵来促进‘三农’问题的解决”。从农村公共产品供给过程中的集体运动困境这一视角出发,韩国新农村运动的组织形式和运作方式中存在着我们可以借鉴的经验:“中央及地方政府的政治权威及其指导作用,为新农村运动的开展提供了强有力的保障”;“利用家庭亲缘关系组建农民自己的利益集团,发挥农民之间的小团体的优势,促进农村开发以及农村公共设施的建设”;“‘扶人先扶志’,注重农民的精神启蒙”。韩国的土地国情和农业经营特点与我国颇为相似,因此,韩国土地利用规划体系在农村综合开发和城市化(即新农村运动) 过程中的作用对我们也有很大的启示:“乡村尺度的土地利用规划应当是今后中国国土规划体系中的研究和工作重点”;“中国的乡村土地利用规划必须要与农村综合开发相互配合”;“土地利用规模化合并是今后中国农村土地利用制度改革的必然趋势”。新农村运动对于我国西部大开发运动亦有参考价值,“我国西部农村开发的根本目的是激发内动力,模式构建是跨区域发展,运行秩序是分阶段推进,核心思想是教育要先行”,同时,我国西部农业开发在“社会制度、经济基础、自然资源、市场空间和时代背景”等方面具有比较优势,有利于实现跨越式发展。考虑到“农民的经济软弱性和素质较低”等原因 ,以政府为主的农政在“地区尤其是村落等单位中统一实施尚有一定难度”,而“着重地区特性的、多样化的地区农政”才能得到较好的落实。     同韩国相仿,日本以家庭经济为基础的农业与我国国情也颇为相似。20 世纪50 年代以后,日本采取工业生产引入农村的经济发展战略,带动了农村一、二、三产业及农村城市化的发展,大大缩小了城乡差距。我国社会主义新农村建设的途径在于“工业反哺农业、城市支持农村”,与日本的农村发展战略异曲同工,因此,对日本农村发展经验的研究无疑有助于我国的新农村建设和乡村治理水平的提高。日本农村经济发展的外部措施主要包括:“加强交通设施建设;积极推广利用通信网络和通信手段;政策与措施上力求缩小城乡经济收入差距;重视生产投资与基础投资”。从日本的农村振兴政策中挖掘出的经验是:“一开始就从制度入手,重视制度的延续性;以发展农村经济为主;注重城乡协调及一体化发展;强调地方政府的自主性和积极性;对于经济落后地区,制定特定法律(制度) ,加大财政支持力度”。农村合作经济是引导农户与市场对接、提高农业综合效益、减少农民风险的有效组织形式,我国农村专业经济协会是农民自愿参加的民间自治经济团体,在政府和农民之间起沟通和综合作用,日本农业协会的发展经验对于我们有较强的借鉴意义。日本农协的历史与现状说明,各级政府应把培育和发展农村专业经济协会作为重中之重:“提供法律保障和支持帮助;登记管理政策倾斜;发挥典型的示范带动作用;建立完善农民的教育培训制度”。从农协的组织结构及其在农产品流通领域的作用看,日本农协的经验对我国西部地区的农村合作经济组织尤其具有参考、学习价值:“农业协会是一个整体、准政府组织和依法建立的组织形式,在渐进发展中形成规模”。将视线转移到欧洲,德国、匈牙利等国的农村公共产品供给较为合理、富有效率,乡村治理达到了相当高的水平,其治理方式与经验引起了众多学者的关注。对于德国地方治理过程中的权责结构、财政关系、监督机制的研究证明,乡村公共产品供给应该做到:“高度的法制化;公共产品供给更多地是由地方政府独立负责完成,而不是转移给上级政府;强有力的政府财政支持;以公共利益为导向,实现公共产品供给的市场化;维持良好的政府间关系及个人关系;健全的监督机制”。发展和完善我国的乡村治理, “必须有一套明确规定各级政府权力、责任的完善的法律体系;必须有充足的财力支持地方公共建设;必须尊重并相信地方能够自己独立完成自身应该承担的责任;必须完善独立的监督体系,保证公共服务始终服务于公共利益”。从乡村公共产品提供机制的角度分析匈牙利乡村治理模式,其公共产品提供机制的权力结构、融资结构与责任结构对我国现实不无参考价值:“多方参与为地方公共品供给提供了广阔的渠道;依靠更多的中央财政转移支付;地方政府依《地方政府法案》行事保证了行为的合法性和廉洁性;财政资源的充足和可靠是地方政府进行公共品供给的先决条件。”中国与德国、匈牙利等国的乡村治理状况具有很大的可比性,总的来说,“经济发展水平对公共品的供给数量和质量有决定性的影响”,同时,“政府间权力与责任的分配,以及决策在政府间的传导机制对公共品的供给产生了重大的影响”。     经济发展水平固然是短期内无法改变的,但是造成我国乡村治理水平低下的原因还有很多:“法律在政府间责权分配的规定上模糊不清”;“融资不足和融资渠道不明”造成“许多乡村公共品供给处于极为匮乏的状态”;监督机制薄弱,倾向于“对人不对事”等。欧洲主要国家农村公共财政的相关制度及典型做法说明,我国应该“按照城乡一体化建立健全农村公共财政制度;国家立法规范公共财政对农村的扶持政策;加大对农村人力资源开发的财政投入;通过财政补贴等制度促进农业增效、农民增收;通过财政支持逐步推进农村社会保障体系建设”。     美国农村社会的治理水平亦是十分出众,对其治理经验的研究与借鉴有益于我国乡村治理水平的提高。美国阿拉斯加州的乡村治理方案的借鉴价值在于,乡村治理“不仅考虑到地方权力结构调整的问题,更需强调‘多元文化主义’的特色与‘社会充权’的行动能力”,并且“更需检查与改善目前所提供的各项公共服务” 。可以认为,美国的兴农宏观政策都来源于“工业化发展初期和中期为了保护农业、增进农业生产者收入、促进农村区域发展而制定的政策” ,因此对于处于转型期的中国农村发展也具有参考价值:“农业与农村发展不可分离;及时的法律规范,保证兴农宏观政策的稳定性和有效性;对特殊地区制定特殊政策,重视资源与环境保护、食品安全”。     美国的农业合作经济组织对我国农村合作经济的发展也有很大启示:“政府的支持很重要,合作组织的发展形式要随市场经济的发展而变化;高效的合作组织必然有一套高效的内部管理机制。”

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