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信息民主的保障——政府信息公开制度
 环境信息公开是公众参与环保的基础和前提。若没有环境信息披露和建立信息发布机制,若发布的信息不能确保公众周知,公众参与就是一句空话。环境信息公开是政府信息公开的一部分,既有自身特色,又遵循政府信息公开的普遍规律。了解信息公开的历史和发展过程,有助于我们更好地推动和完善中国环境信息公开。                  一、政府信息公开的意义                (一)信息的概念                信息民主是现代民主的重要组成部分。信息民主包括获得信息权、使用信息权与参与信息权。政府作为社会的管理者,在行政管理过程中,制作、搜集、存储了大量的信息。因为政府信息涉及社会生活的方方面面,与人民生活息息相关,而且数量巨大,可以说政府是最为重要的信息源。而只有公开政府信息,才能满足公众获得信息权、使用信息权和参与信息权的需要,因此,信息公开制度是信息民主的保障。           从政府本身的利益来说,政府并不愿意公开信息,法藏官府,秘不可知,保密能够为政府提供更多的自由裁量的便利。因此,政府信息公开制度是在于保密文化斗争的过程中发展起来的。           (二)政府信息公开制度理论基础           在政府信息公开法律制度下,政府是否应当向公众提供政府信息,不是由政府的权力决定的,而是由民众的权利决定的。人民主权理论和知情权理论构成了公众获得政府信息的权利的合理性,成为政府信息公开制度的理论基础。           根据人民主权理论,政府机关有义务向公众公开政府信息,或者说人民有权利获得政府信息。理由如下:第一,从行政权力的来源看,行政机关所享有的一切权利均来自于人民的权利和宪法的授权。因此,人民必须有一定的途径了解政府是否适当、完整地执行授权的目的;政府必须公开政府信息,接受授权者的监督。第二,从行政权力内容看,行政权力涉及到国家的政治、文化等社会生活的组织管理。行政权力内容的广泛性决定了对它监督的重要性。第三,从行政权的行使方式看,行政权行使应当是公开的。           作为政府信息公开制度理论基础的知情权(right to know)又被称为了解权。它首先是作为政治上的权利提出的。美国新闻记者肯特·库柏(Kent Cooper)在1945年率先使用了“了解权”一词。当时美国政府内部存在着消极对待政务信息公开化,任意扩大保密权限的官僚主义倾向。肯特·库柏在文章中呼吁,公民应当享有更加广泛的了解权,并建议将了解权提升为一项宪法权利。           知情权是人民行使一切民主权利的重要前提。没有知情权,公民的选举权和参政权无法实现;知情权是监督政府,防止政府滥用权力的重要手段,能够有效地监督政府不滥用权力的最好办法就是建立以知情权为基础的政府信息公开制度。确认知情权为一项普遍的民主和社会权利,为政府信息公开奠定了基础。           (三)信息公开的意义           政府信息公开制度的建立与发展对社会政治、经济和文化的发展都有重要的意义。           1、信息公开的首要意义就是促进公众参与国家管理。政府信息公开法律制度,首先是公众了解了行政权力行使的状况,为评价政府行为提供了基本的信息支持;通过了了解政府信息,人们可以发表言论,提出意见和建议,直接影响政府的决策。           2、保障个人权利。公民个人很多权益的实现都必须首先了解政府的信息。政府信息不公开,公民个人就不能获得有关信息,甚至对自己权利的状况,如有什么权利、权利是否遭到了侵害,侵害的程度、是否有救济的途径等,都不了解。           3、促进经济增长。在信息时代,信息经济是经济的基础,而政府却是社会中最大的信息所有者和控制者。因此,实现信息化或者信息社会的前提市政府信息公开,使政府信息资源能够得到有效的开发和利用。           4、防止腐败。阳光是最好的防腐剂。信息公开使政府处于公众的监督之下,对防治腐败有不可替代的作用。北欧国家政府廉洁不能说与政府信息公开没有关系。近年来,防止腐败成为有些国家建立政府信息公开制度的目的之一。           5、提高行政效率。从传统的政府保密文化的角度看,通常认为信息公开会增加行政负担,影响行政效率,但是,政府信息公开与行政效率并不矛盾,相反适当地公开政府信息还有助于提供行政效率。                   二、信息公开制度发展的概况           (一)信息公开制度发展的概况           瑞典是政府信息公开制度发源地。瑞典于1766年制定了《出版自由法》,赋予报刊以转载公文的自由。1949年瑞典国会通过了现行的《出版自由法》,1980年制定了《保密法》,1991年又制定了《表达自由法》作为对《出版自由法》的补充。瑞典《保密法》的出发点是保护公众获得政府信息的权利,详尽规定保密信息的范围,是为了限制行政机关在保密问题上的自由裁量权,瑞典的信息公开制度主要通过《出版自由法》、《表达自由法》以及《保密法》加以确立,它们共同构成了瑞典出版自由与信息公开制度的宪法和法律基础。           瑞典之后,芬兰、丹麦和挪威等北欧国家也制定了信息公开法律。北欧成为世界上第一个普遍实行了信息公开制度的地区。在20世纪80年代开始到今年5月,几乎全部东欧国家都建立了信息公开制度。在西欧国家中,法国是1978年通过的《自由获得行政文件法》(Law on the Freedom of Access to Administrative Document)。荷兰于1978年制定了政府信息公开法(Law on the Access to Official Information)。奥地利和爱尔兰分别于1986年和1997年制定了信息公开法。在西欧国家中,英国是制定信息公开法比较晚的国家,2000年11月30日英国通过2000年《信息公开法》(Freedom of Information Act 2000)。           美国是世界上较早制定政府信息公开法的国家。而且,可以说,在世界上对信息公开制度的发展产生最大影响的是美国的信息公开法律制度。美国宪法第一条修正案规定,国会不得制定限制言论或出版自由的法律。尽管第一修正案没有明确规定信息公开,但它奠定了美国信息公开制度的宪法基础。1966年,美国制定了《信息公开法》,即政府信息公开法律制度,规定公众有权向联邦政府机关索取任何材料。除了1966年《信息自由法》,1974年制定的《隐私权法》(The Privacy Act)是《信息自由法》的重要补充。1976年的《阳光法案》(The Sunshine Act)是关于会议公开的法律,旨在允许公众参与有关的行政机关的会议。该法也是美国政府信息公开制度的一部分。           加拿大《获得信息法》是1982年制定的。加拿大公民或者在加拿大的永久居民均可以根据该法获得联邦政府的纪录。           在非洲,南非于2000年制定《信息公开促进法》(Promotion of Access to Information Act),尼日利亚也于1999年制定了信息公开法。           韩国是亚洲国家中第一个制定信息公开法的国家。韩国的《公共机构信息公开法》于1996年12月31日通过,1998年1月1日生效。继韩国之后,泰国于1997年制定了《官方信息法》。日本的《行政机关拥有信息公开法》是今年生效的,它标志着信息公开法律制度在日本的确立。在亚洲国家中,印度、菲律宾以及印度尼西亚都在讨论制定信息公开法。           到目前为止,世界上已经有近50个国家建立了信息公开法律制度。虽然各国的政治、经济以及历史文化各有不同,但是各国都走过了一个从保密到公开的发展历程。

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