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信息民主的保障——政府信息公开制度

          (二)信息公开制度发展的原因           信息公开制度能够在二次世界大战后特别是在近几年得到普遍的发展不是偶然的。在二次世界大战之后,特别是近几年民主政治文化的发展,世界范围的持续和平,法治、国际人权运动的发展以及经济全球化,使得获得政府信息的权利成为一项基本的权利,而公开政府信息也成为一个现代民主法治国家的标志,因而,世界各国纷纷制定政府信息公开法,是信息公开制度成为信息民主的制度性保障。                   三、中国政府信息公开面临的问题           (一)我国政府信息公开实践           人民主权原则是我国宪法的根本原则之一。依据人民主权原则,政府信息公开是社会主义民主的应有之意。但是我国建国后,由于种种原因,政府信息一直是在保密文化的控制之下。党的十一届三中全会后,随着改革开放和政治体制改革的深入,逐渐提出了政府信息公开的问题。           20世纪80年代后期,在我国农村,村务公开是我国政府信息公开的催化剂。当时,农村实行基层自治的时间还不长,相应的法律法规也不健全,长期存在村务不公开的现象,村民自治成了村干部自治。农村实行土地承包制度后,经济利益的个体化使得农民更加关心村集体资产的使用问题。暗箱操作引发了农民与村干部的矛盾,甚至引起了一些严重的冲突。在这样的压力下,自从上世纪90年代后期,一些地方自发实行村务公开。           村务公开的普遍展开,就引起了乡镇政府政务公开的问题。乡镇政府政务公开促进了系统性的行政公开。1999年公安部发布文件,要求在全国公安机关普遍实行警务公开。2000年国家税务总局发布《关于在全国税务系统进一步实行文明办税“八公开”的通知》。同时,国家工商管理局等部门纷纷在本部门推行政务公开。           网络在我国的迅速发展,为政务公开提供了一个新的渠道和方式,扩大了公开信息内容的传播。1999年政府开始了网络工程,这一高效手段,对政府信息公开起到了巨大的促进作用。           政务公开与政府信息公开是不同的。政务公开的内容是有关行政事务的事项,即既有信息的公开也有行为的公开,信息公开是政务公开的一部分,是政务公开的核心内容。因而在政务公开的过程中,政府信息公开也得到发展。随着政务公开的发展,人们的注意力从宽泛的政务公开逐渐转变为关注更具体的政府信息公开。今年中国加入WTO前后,WTO对政府透明度的要求的讨论过程中,已经将政府信息公开从政务公开剥离出来,开始强调政府公开信息的义务。2000年春季,非典型肺炎的流行期间,政府对疫情的及时公布,对于控制疫情和稳定社会秩序等都起到了积极的作用,使公众和政府更加认识到了信息公开的重要性。           但是,到目前为止,我国还没有专门的政府信息公开的法律,《行政处罚法》和《立法法》等法律规定了政府在某些方面的信息公开义务。1996年通过的《中华人民共和国行政处罚法》提出了行政处罚公开原则,并且对行政处罚依据提出了具体的公开要求。广州市政府在今年11月6日通过了我国第一个政府信息公开的地方政府规章《广州市政府信息公开规定》。该《规定》是由我国地方政府制定的第一部全面、系统规范政府信息公开行为的政府规章,也是我国第一次以立法(地方规章)形式全面规范和要求政府必须对公众进行较为全面、彻底的信息公开。后来,湖北省政府、武汉市政府、上海市政府、深圳市政府等地方政府相继制定了地方性的政府信息公开规定。           (二)我国政府信息公开的主要问题           我国政府信息公开的实践与法律制度虽然有了一定的发展,封闭的政府正在向开放的政府转变,政府机关通过各种方式公开的信息也越来越多。然而,我国的政府信息公开才刚刚开始,综合的信息公开的法律制度还没有建立,政府信息公开还存在很多问题。           1、政府信息公开是以权力为基础           目前政府信息公开不是以可诉求的获得政府信息权为基础,而是以政府的职权为基础。这样公开信息是以行政权力为主导的,公开是行政机关推动的。           2、政府信息公开的范围不确定           因为目前没有信息公开法,所以政府信息公开的范围没有明确的规定。目前对信息公开的范围有界定作用的是《保密法》。保密法强调的是保密而不是公开。目前政府公开的多是法律法规,办事程序和执法守则等一般性的信息,对群众普遍关心的问题反而遮遮掩掩。           3、政府信息公开没有明确的程序           由于没有明确的法律程序规定政府应当以什么方式公开政府信息,所以现在政府信息公开的方式是由政府决定的。因而政府多采用主动公开的方式,公布的多是一般性的信息,而比较具体的行政信息,由于没有申请政府公开信息的程序规定,公开的就很有限。           4、没有监督机制和救济手段           由于现有规定信息公开义务的法律都没有明确规定监督信息公开的机制,也没有规定不公开信息的法律责任。因而,政府机关如果拒绝提供信息,信息申请人没有获得救济的途径。                   四、我国信息公开立法展望           政府信息公开法律制度是通过法律确立的是政府公开其所拥有的信息的制度,既有宪法、信息公开法及其他相关法律关于政府信息公开的法律规定构成的度。其中宪法是政府信息公开法律制度的基础,而信息公开法是政府信息公开的专项法律,其他法律是配套性法律。与信息公开法相配套的法律包括保密法、数据保护法和档案法等。信息申请人获得政府信息的利益、国家秘密受保护的国家利益和个人隐私不受侵犯的个人利益是政府信息公开法律制度所要保护的基本利益,在信息公开法律制度的框架下,这三方面的利益必须保持基本的平衡。因此,信息公开法、保密法和数据保护法是构成政府信息公开法律制度的主要法律。法律制度建设的发展与完善应当是立法、执法和司法统一协调运作的结果。在目前我国还没有信息供开发的情况下,当务之急是制定信息供开发和数据保护法,修改保密法等法律。           (一)加快制定信息公开法           政府信息公开法已经列入了全国人大的立法规划。在制定信息公开法时,应当解决的主要问题有四个:           第一,明确信息公开的义务主体的范围。世界信息公开法发展的方向是扩大信息公开义务主体的范围。应当将立法机关、司法机关以及其他公共机构纳入到信息公开的义务主体范围。           第二,规定政府信息公开的程序。           第三,规定救济程序。信息公开的争议具有其特殊性,决定了信息公开争议不易过早进入司法程序。因此,很多有信息公开法的国家,在司法救济程序前设置具有专业知识的信息裁判所来解决信息公开的争议。对政府机关的信息公开决定不服的当事人,可以在行政救济之后请求独立的信息裁判所救济,对信息裁判所的裁决不服在诉讼到法院。通过制定信息公开法引入信息裁判所救济制度,对政府信息公开法律制度的发展具有重要意义。           第四,规定政府信息公开案件的审理方式。有信息公开法的国家对信息公开案件的审理方式有单方审理的规定。我国法律规定的不公开审理是指对审判组织及当事人之外的人不公开,但是对当事人是公开的。因此必须通过制定信息公开法规定单方面的审理制度,保护例外信息。           (二)加快制定数据保护法           信息公开法的重要例外就是个人信息。信息公开法的个人信息例外只是对个人信息披露的保护。数据保护法作为政府信息公开法律制度建设的一部分,对世界各国的信息公开法律值得的顺利发展都发挥了不可替代的作用。在我国信息公开法律制度发展的过程中,必须认识到个人数据保护对政府信息公开的意义,并加快数据保护法的立法工作,保护个人隐私,促进个人信息的流动。           (三)加快修改《保密法》           我国现行的《保密法》是1988年制定的。由于我国近年来改革开放和市场经济的发展,《保密法》已经不能完全适应社会的需要,只是保密工作中存在一些问题。这些问题主要包括:第一,定密活动不规范,导致定密范围偏宽,密级偏高,妨碍了信息的合理使用;第二,国家秘密只定不解。保密制度存在的问题已经成为政府信息公开法律制度发展障碍,必须加快修改《保密法》,建立起行之有效的保障制度,以保障政府该公开的得以公开,充分发挥政法信息对我国政治、经济、科技和社会等领域改革和发展的促进作用。

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