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中国公民社会:概念、分类与制度环境

  如果说,改革开放以来,中国的宏观制度环境对公民社会以鼓励为主的话,那么,其微观制度环境则以约束为主。其一,政府有关部门直接针对民间组织的法律、规章、条例等,其基本导向就是对民间组织进行控制和约束。例如,从中央到地方各级民政部门单独或联合颁布的相关法规,绝大多数都是管制性规定,很少有鼓励性的条款。其二,政府管理部门对民间组织的管理,把入口作为重点,为民间组织的登记和成立设定了过高的门槛。例如,对民间组织的名称、机构、场所、人数、经费、章程、主管部门等,都有极为严格的规定。其三,对民间组织实行双重管理。按照相关法规,登记在册的所有民间组织,除了接受政府民政部门等主管机关的监管外,还必须接受其业务主管机关的领导,而且业务主管部门通常还承担着主要的管理责任。其四,对民间组织的活动经费、范围和内容实行严格的限制。例如,按照管理法规,民间组织只能在特定的地域范围活动,也只能从事登记核准的活动,否则便视同非法。其五,正像对经济发展一样,政府对民间组织也实行宏观调控。当民间组织在一段时间内增长过快,或国内政治发展发生特殊变异时,党中央、国务院和政府主管部门便及时发布文件或政策,对民间组织进行清查和整理。例如,党中央和国务院分别在1984年、1989年、1996年、1998年、1999年、今年等,针对当时国内民间组织的实际情况,发布重要文件,对公民社会的发展进行宏观调控。

  2.分级登记与双重管理

  由于中国至今尚无关于民间组织的正式立法,《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》便成为目前关于社会团体的最重要的法规。这两个条例确立了目前中国政府管理民间组织的基本框架,即分级登记、双重管理的管理模式。这种管理体制的基本内容是,任何民间组织都必须同时接受同级民政部门和主管部门的双重领导,其中民政部门主管审批登记,主管部门负责日常管理。

  分级登记就是县级以上人民政府的民政部门分别负责同一层级的民间组织的审批、登记、年检、变更、撤销和监管。按照这一体制,全国范围内活动的组织由民政部审批和登记,地方范围内活动的组织由县级以上地方各级政府的民政部门审批,跨行政区域活动的民间组织由所跨行政区域的共同上级政府的民政部门审批。具体地说,作为民间组织法定审批登记机关的各级民政部门的职责是:审查批准经业务主管单位审查同意的民间组织;对审批通过的本地区民间组织履行登记、年检、变更、撤销等法定手续;拟定社团和民办非企业单位管理的方针、政策、规章并监督实施;负责包括民办非企业单位在内的各类国内民间组织(包括港澳台胞在大陆的社团)、外国人在华社团、国际性社团在华机构的登记和年度检查;指导民间组织的活动,研究提出民间组织的发展规划、会费标准和财务管理办法;监督民间组织的活动,查处民间组织的违法行为和未经登记而以社团名义开展活动的非法组织①。「国务院《社会团体登记管理条例》(1998年10月)。」

  根据《条例》规定,国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府有关部门、国务院或者县级以上地方各级人民政府授权的组织,是有关行业、学科或者业务范围内社会团体的业务主管单位。按照目前对民间组织的这种双重管理模式,民间组织所挂靠的主管部门的主要管理职能是:批准和任命所属民间组织的主要领导成员,包括正副会长、常务理事和秘书长;审批这些组织的重大活动;监督所属民间组织的日常工作;从业务上指导这些组织的活动;审计所属民间组织的财务。除了行政审批和登记实行分级原则外,民间组织的业务主管单位也实行分级原则。换言之,民间组织的业务主管部门也依其行政区域或行政层级而不同,原则上说,业务主管部门的行政层级与其登记管理机关相同。例如,全国性的民间组织的业务主管单位,就必须是中央级的部委等机关,省内活动的民间组织的业务主管单位,则须是省级党政机构。所以,现行民间组织管理模式中的双重管理与分级登记、分级管理是相辅相成的。

  3.双重管理与多头管理

  双重管理的体制必然地导致了民间组织的多头管理格局。根据双重管理的规定,每个民间组织都必须同时接受政府主管机关即民政部门和业务主管部门的双重领导,而且其日常业务活动主要受主管单位的领导。《条例》只是一般性地规定,县级以上的相关党政机关及县级以上政府的授权机构,均可成为民间组织的业务主管机构。由此而来的必然结果就是,民间组织的业务主管单位呈现出五花八门的局面。事实证明,党和政府不同的职能部门往往成为其所管辖行业的民间组织的主管部门,如各级党委组织部通常是同级党建研究会的主管单位、统战部是同级统战理论研究会的主管单位、政府的文化厅局是各种民间文化团体的主管单位、体育局或体委是各种民间体育团体的主管单位、科委或科技厅局则是各种群众性科技团体的主管单位,如此等等。

  不仅每个党政职能部门纷纷成为自己职权所及范围内的各类民间团体的婆婆,而且事实上许多民间组织出于种种原因还自己四处寻找合适的婆婆,有些婆婆往往与其所主管的民间组织的业务活动没有太多的关系。例如,政府的文化局主管民间健身协会,而政府的体委则主管民间艺术协会;政府的科委可以主管民间培训组织,而教委则可以主管民间科技服务团体;等等。对于一些资源比较丰富的民间组织,尤其是对于那些经费比较富裕的行业管理组织,不仅要接受行业主管部门的领导,而且通常还要直接或间接地接受其他重要党政权力部门的领导,可以有好几个管着它的婆婆.

  4.政府法规与党的政策

  政府法规与党的政策相辅相成,都是管理民间组织的权威性规范,共同构成中国公民社会的基本制度环境,这是中国公民社会制度环境的一个重要特征。从中央到地方的各级权力机关,党的领导机关和政府权力机关都担负着管理民间组织的责任。加强党对各类民间组织的领导,既是各级党委的职责,也同样是各级政府的职责。政府对民间组织的管理,从根本上说,也是为了改善和加强党对民间组织的领导。政府管理民间组织所依据的主要是国家的法律和行政性法规,党管理民间组织的主要手段则是党的相关政策,这些政策既体现为中共中央和各级党委的正式文件、指示、通知、公告、规定、办法、意见、条例、准则、决定等,也体现为非正式的党的各级领导人的批示、指示、讲话、文章等。与政府的法规一样,党管理民间组织的政策也自成体系。从纵向看,从中共中央到各级地方党委都有一系列关于规范和管理民间组织的政策文件;从横向看,党委的重要部门,如党委的办公厅(室)、组织部、宣传部、统战部等,根据各自的职责,都有权制定相关的管理性政策,近年来,这些党委领导部门分别根据中共中央相关文件的精神陆续发布了众多的政策性文件,成为管理民间组织的重要规范。

  政府法规与党的政策一起构成了中国公民社会的基本制度环境,它们两者相互补充,各有侧重。一般地说,政府法规的主要职能是对民间组织进行日常性的审批登记和监督管理,而党的政策的主要作用则是对民间组织进行宏观调控,特别是在一些重要关头对民间组织做出鼓励、引导或限制的决定。例如,鉴于农村经济互助组织对提高农民生活水平的重要作用,中共中央近年来接连在相关文件中发布鼓励和扶持农民经济合作组织的政策;鉴于社团发展过多过滥和一定程度的失控情况,中共中央或中央办公厅分别于1984年、1989年、1996年、1998年、1999年和今年相继发布了关于控制或规范民间组织发展的文件①。「相关文件可参阅中央办公厅法规室、中央纪委法规室、中央组织部办公厅编《中国共产党党内法规选编》(法律出版社,1997年和今年);山东省民间组织管理局编《民间组织管理文件资料汇编》(山东大学出版社,今年)。」在民间组织管理方面,政府法规与党的政策并存的格局,在相当程度上反映了当代中国政治中党与政府、法律与政策、人治与法治的特殊关系:一方面,建立法治国家既是载入党章的中国共产党的目标,也是载入宪法的国家的政治发展目标,各级党组织和党的领导人必须在宪法和法律范围内活动,人治正逐渐被法治取代,政策正日益让位于法律而在国家政治生活中成为从属于法律的管理工具;另一方面,实现法治国家的目标在中国还有很长的路要走,人治在社会政治生活中仍然起着极其重要的作用,政策的作用在许多情况下甚至超过法律。

  5.制度剩余与制度匮乏

  制度剩余与制度匮乏同时并存,是中国公民社会制度环境的又一特征。一方面,关于民间组织的许多规定大量重复、交叉和繁琐。例如,对许多民间组织的管理,不仅有国务院颁布的《社会团体登记管理条例》和民政部颁行的实施细则,而且还有民政部与其他部委联合颁布的管理规定,或者由各部委单独制定的管理规定;一些地方政府也纷纷制定本地管理民间组织的实施办法,不仅省级政府或省级政府主管部门有各种细则和规定,而且地市级政府,甚至区县级政府也有各种办法和意见;不仅政府民政管理部门和业务主管部门制定了众多的法规、条例和规章,而且各级党委和政府也根据情况的需要不时发布一些重要的规范性文件和政策措施。类似的规章制度过多,造成了公民社会管理过程中的制度剩余.

  制度剩余集中体现为政府民政主管部门与业务主管部门对同一民间组织的管理职能重叠。

  按照现行的《条例》规定,民间组织的登记管理机关的监督管理职责有三项:(1)负责社会团体、民办非企业单位的成立、变更、注销登记;(2)对社会团体、民办非企业单位、基金会、境外基金会代表机构实施年度检查;(3)对社会团体和民办非企业单位违反条例的问题进行监督检查,对违反条例的行为给予行政处罚。民间组织的业务主管单位的监督管理职责有五项:(1)负责社会团体和民办非企业单位成立、变更、注销登记前的审查;(2)监督、指导社会团体和民办非企业单位遵守宪法、法律、法规和国家政策,按照章程开展活动;(3)负责社会团体和民办非企业单位年度检查的初审;(4)协助登记管理机关和其他有关部门查处社会团体和民办非企业单位的违法行为;(5)会同有关机关指导社会团体和民办非企业单位的清算事宜。

  不难发现,上述职能有明显的重复。这不仅是制度资源和政府执政资源的极大浪费;而且事实上,制度剩余也未必增强政府对民间组织的领导能力,相反,往往会削弱其管理能力。制度设计的初衷是实行双重审核和双重负责的双保险机制,但实践证明,监管职责的交叉重复易于导致相互推卸责任,出现监管漏洞。此外,业务主管单位的监管任务和责任均大于登记管理机关,但又不能因此收取任何费用,它们缺乏监管的动力;而一旦收取了民间组织定期上缴的管理费,又往往采取放任自流的态度。登记管理机关则因为有业务主管单位把第一道关,则容易疏忽日常的监管,最终使双重管理体制流于形式。

  然而,另一方面,在制度剩余的同时,民间组织的管理又存在着许多真空地带,主要体现在三个方面。其一是缺乏管理民间组织的一般性法律。目前管理民间组织所依据的主要是国务院的几个《条例》,它们是法规而不是正式的国家法律。仅有的几个涉及民间组织管理的正式法律,如《工会法》等,也多半是专门法,中国至今没有一部管理民间组织的母法.其二是缺乏针对性和操作性的法规。例如,缺乏针对行业协会、专业性社团、学术性社团和联合性社团以及志愿者工作的分门别类的管理法规。其三是现行的一些管理条例在实际生活中已经较难适用。有学者认为,相当一部分民间组织的管理条例内容复杂,透明度低,了解困难、技术细节粗糙,内容笼统模糊,适用困难①。「朱晓明:《中国民间组织生存发展的法律环境研究》,《浙江社会科学》今年第3期,第204-225页。」

  制度匮乏在现实生活中,往往使不少民间组织无所适从,甚至中央政府倡导的民间组织也不例外。例如,中央近年来特别鼓励农民专业经济合作组织,但在全国许多地方,它同样遭到了制度的尴尬。由于法律地位不明确,导致农民专业合作社在发展过程中遇到了一系列法制、税收、体制等环境制约因素。合作社究竟是企业法人、社团法人、还是合作社法人,缺乏明确的法律界定。以浙江温岭为例,该市的农民专业合作社是参照股份合作企业进行注册登记的,属于企业法人,因而税务机关、金融机构必须按照股份合作企业进行征税、贷款;然而同时,《浙江省农民专业合作社条例》第十九条又规定,合作社销售社员生产和初加工的农产品,视同农户自产自销。农民生产的初级农产品自行销售,毋需征税,而把农产品委托给合作社进行销售,就要按规定纳税。再比如融资困难的问题。农民合作经济组织在工商登记为法人,而银行又不承认其法人地位,不予贷款;即使要贷款,也只能以社员个人名义,并以个人资产抵押才能贷款。这无疑不利于农民专业合作社向规范化方向发展。

  6.现实空间与制度空间

  制度空间(Instit utional space )要远远小于实际空间(Act ual space ),这是中国公民社会制度环境的又一大特色。这里所说的制度空间,就是按照民间组织管理法规合法存在的空间;实际空间即是民间组织现实的存在空间。公民社会的实际空间大于其制度空间的一个典型例证,就是实际存在的民间组织的数量,要远远多于政府主管部门正式登记在册的数量。中国政府主管民间组织的登记管理机关在今年三月底公布了一组数据:经过四级民政部门登记注册的社会团体共1419万家,民办非企业单位共1312万家,基金会共994家,合计一共是2812万家。

  但是,除此以外,学者们(如王名在第17届霍普金斯全球公益学者会议上发言)估计还存在大量没有按照政府要求进行民间组织登记注册的N GO,其中包括在工商注册的非营利组织,城市社区基层组织,农村社区的公益和互助组织,农民经济合作组织,城乡宗教社团,海外在华的资助和项目组织,海外在华的商会和行业协会等等,它们的详细数据由于没有确切的统计和登记而无法获得,保守的估计大约有200万-270万家。又据民政部举行的全国发展农村专业经济协会会议透露,截至今年,全国已建立农村专业经济协会十万余个,而在各级民政部门登记注册的只有一万余个,仅占总数的十分之一。清华大学的一项研究成果表明,在合法登记的民间组织之外,中国目前至少还存在着以下十类法外民间组织:(1)工商注册的非营利组织;(2)城市社区基层组织;(3)单位挂靠社团;(4)农村社区发展组织;(5)农民经济合作组织;(6)农村社区的其他公益或互助组织;(7)海外在华资助组织;(8)海外在华项目组织;(9)海外在华商会、行业协会;(10)宗教社团①。「王名:《清华N GO研究丛书》绪言,清华大学出版社,今年。」

  一个有趣的现象是,中国公民社会的制度空间随着其合法性标准的不同而极不相同。

  相对说来,严格按照三个《条例》经民政部门登记成立的民间组织,其制度空间最小;无需民政部门登记,但也被政府视为合法的那些民间组织则拥有更大的制度空间。后一种也同样视为合法的民间组织主要有两类。一类是中共中央、国务院或民政部明文规定无需审批登记的民间组织。例如,民政部《关于对部分团体免予社团登记有关问题的通知》明确规定以下三类民间团体免予登记:(1)参加中国人民政治协商会议的人民团体;(2)由国务院机构编制管理机关核定并经国务院批准免予登记的团体,这些团体通常为各种事业单位;(3)机关、团体、企业事业单位内部经本单位批准成立、在本单位内部活动的团体②。「民政部:《关于对部分团体免予社团登记有关问题的通知》,民发[2000]256号,2000年12月。」另一类是各级党委和政府根据上级指示或工作需要鼓励成立的各类民间组织,如广大农村中存在的众多的农民经济合作组织。

  没有任何正式法律规章规定这类组织有免予审批登记的特权,但因为这些组织是按照党政领导部门的要求成立的,所以,即使未经民政部门审批登记,它们也往往被视为合法的组织。

  一项关于某县民间组织的调查表明,该县民政部门正式审批登记的民间组织是163个,但未经民政部门审批登记、只在民政部门的要求下前来备案的民间组织多达1200多个,后者是前者的7倍多。该市民政部门的一位负责人补充说,实际存在的民间组织的数量,比已经备案的更多。

  四、余论

  在对中国公民社会众多的分歧意见背后,无论是政府官员还是专家学者,至少存在着这样一种共识:中国公民社会正随着市场经济和民主政治的发展而迅速崛起,并且对中国的政治生活、经济生活和社会生活产生日益重大的影响。但是,中国公民社会同时也存在着许多问题,面临着许多困难,其中最主要的问题和困难来自其制度环境。这一点已经得到相关调查的证实。

  北京大学中国社会团体研究中心曾对浙江和北京两地民间组织进行过一次历时两年多的大规模问卷调查,相关数据表明,最不利于民间组织发展的问题依次是:(1)缺乏资金、场地(北京3817%,浙江4018%);(2)管理体制太严格、太混乱,限制过多(北京3314%,浙江2217%);(3)对社会团体的定位不清,法律地位不明确,相关立法不健全(北京2218%,浙江2015%);(4)政府不够重视(北京2210%,浙江1919%,黑龙江2318%)。清华大学N GO研究所2000年对全国社团组织的抽样调查也表明,目前中国民间组织面临的主要问题是:缺乏资金、活动场所和办公设备,政府支持力度不够,缺乏人才,缺乏信息交流与培训机会,相关法律、法规不健全,组织内部管理不规范,政府行政干扰太大等①。「王绍光、王名:《促进我国民间非营利组织发展的政策建议》,王名主编《中国非政府公共部门》,清华大学出版社,今年,第73页。」

  中国公民社会的制度环境特征及其所面临的制度困境,从一个侧面反映着中国公民社会的成长发展的总体状况,是中国公民社会整体特征在制度环境方面的某种体现。

  在中国,现代意义上的公民社会,产生于清末民初。中国公民社会的发展历程相当曲折,其成长过程一再中断。只是到了20世纪80年代后,公民社会在中国才得以正常发展。改革开放所带来的经济和政治环境的变化,使得80年代后中国的民间社会开始快速增长,出现了增长高峰。到1989年,全国性社团骤增至1600个,地方性社团达到20多万个。各类登记在册的民间组织起落较大,很难得到准确的数据。根据最新的统计,截至今年3月31日,我国共拥有各类社会团体147937个,民办非企业单位131322个,基金会714个。②「民政部网站民政统计今年第一季度数据:http://www.mca.gov.cn/mztj/yuebao0503.html.」县以下的各类民间组织至今没有正式的统计数字。有的估计,全国的各类民间组织至少在300万个以上。有的学者指出,到今年全国已注册社会团体数量为142000个,已注册民办非企业单位数量为124000个,未注册社会团体40000个,未注册民办非企业单位250000个,工会、共青团、妇联等八大人民团体的基层组织数量为5378424个,中国残疾人联合会、中国计划生育协会、中国文艺界联合会等其他准政府社团基层组织数量为1338220个,学生社团、社区文娱团体、业主委员会、网上社团等各种草根组织数量为758700个,由此估计社团总数应为8031344个。

  随着市场经济和民主政治的推进,中国的公民社会正在逐渐兴起,并且对中国的社会政治生活产生日益重要的影响。作为公民社会主体的民间组织,必须具备非政府性、非营利性、自主性、志愿性等普遍特征,这样的民间组织的存在和发展也是改革开放后的中国社会区别于改革开放前的传统体制的重要方面。但是,中国的民间组织与西方国家的民间组织有着明显的差别,较之西方国家,中国的公民社会具有以下这样一些特征③。「俞可平等:《中国公民社会的兴起与治理的变迁》,第216-220页。」

  第一,中国的公民社会是一种典型的政府主导型的公民社会,具有明显的官民双重性。中国的民间组织绝大多数由政府创建,并受政府的主导,尤其是那些经过合法登记的有重要影响的民间组织,如各种行业组织、同业组织、研究团体、利益团体等。虽然中国共产党和中国政府力图增大民间组织的自主性,屡屡发布文件,规定党政权力部门现职领导人不得担任各种民间组织和民办非企业单位的领导职务,但是,政府对重要民间组织的主导始终是中国公民社会的显著特点。

  第二,中国的民间组织正在形成之中,具有某种过渡性。与西方国家的民间组织相比,它还很不成熟,其典型特征如自主性、志愿性、非政府性等还不十分明显。绝大多数民间组织都是在80年代中期以后成长起来的,只有十几年的历史,它们本身还处在变化发展过程之中,无论是其结构还是功能都还没有定型。例如,一方面,按照最新的政府规定,所有民间组织都必须与党政机关脱钩;另一方面,政府通过民间组织的挂靠机关主导着它们的重要活动。民间组织的这种过渡性,是与包括公民社会在内的整个中国社会目前正处于转轨时期这种宏观背景相一致的,是社会转轨过程在民间组织中的具体体现。

  第三,与上述特征相适应,中国的民间组织还极不规范。虽然1998年民政部修订颁布了试图规范民间组织的新的管理条例,但这一规范过程才刚刚开始,远没有结束。从组织体制上看,目前至少有这样几类民间组织:(1)高度行政化的社团,如工会、共青团和妇联,它们实际上与行政机关没有什么实质性差别。(2)相当行政化的社团组织,如工商联、消费者协会等各种行业管理协会,它们有一定的编制并享有一定的级别,承担部分行政管理职能。(3)基本上民间化的学术性社团,如各种学会、研究会等,它们中的绝大多数没有专职的人员编制,其主要领导由学会自己推选产生并报经主管机关批准,不享受行政级别。但其中少数也享有人员编制和行政级别的待遇。(4)民办非企业单位。这是非常特殊的一类民间组织,它们没有行政级别,行政化程度很低,它们除了进行专业研究和交流外,还为社会提供某种专业性的服务。

  第四,中国目前的民间组织的发展很不平衡,不同的民间组织之间在社会政治经济影响和地位方面差距很大。在基层的农村和街道,影响最大、威信最高的民间组织是村委会、居委会和某些社区组织如老年协会等,传统上影响很大的团支部、妇代会、民兵营现在的影响和作用非常微弱。在中央和省市层面上,行业协会、管理协会、慈善组织、职业性组织和民办非企业单位相对说来影响正在日益增大。造成这种差距的主要原因是,不同的民间组织所拥有的制度资源不同、传统文化基础不同、经济实力不同和其领导人的威望不同。

  综上所论,可以把我们研究中国公民社会制度环境的若干结论性观点简述如下:在我们看来,改革开放以来,随着社会主义市场经济和民主政治的发展,各种各样的民间组织大量涌现,一个相对独立的公民社会正在中国迅速崛起,并且对社会的政治经济生活发生日益深刻的影响。

  中国公民社会的兴起,是中国社会整体进步的重要表现,它不仅有助于推进中国特色的民主政治和政治文明进程,而且也有助于市场经济的健康发展,有助于提高中国共产党的执政能力,有助于构建一个和谐社会。一个相对独立的公民社会在中国的产生和发展,直接得益于其制度环境的改善。从20世纪80年代以来,中国修改了宪法,进行了以党政分开、政企分开、政府职能转变、建设法治国家等为重要内容的政治体制改革,相继出台了一系列鼓励和规范民间组织的法律、规章和政策,转变了对公民社会的态度,所有这些都是直接促成公民社会迅速成长的制度因素。经过20多年的历程,中国公民社会的发展又到了一个新的阶段,现存的制度环境在许多方面已经难以适应它进一步生长的需要,其中有些制度性因素已经成为制约公民社会发展的瓶颈,必须进行相应的改革。改革的重点,应当是在深刻认识公民社会发展规律的基础上,进一步转变对公民社会的态度,对公民社会给予正确的定位和合理的分类,加紧修订和完善关于民间组织的法律、规章和政策,从审批、登记、注册、监管、经费、税收等方面,对民间组织既积极支持、热情帮助,又正确引导、合理规范,营造一个有利于公民社会健康成长的制度环境,防止民间组织成为政府的对立面,使公民社会更好地与政府合作,齐心协力建设一个民主、公平、善治、宽容的和谐社会。

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