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农民工社会保护问题研究

    由于政治、社会等原因,特别是户籍制度的排斥,进城务工人员在城市处于社会的边缘,很难形成利益集团。同时,由于人大代表选举制度的限制,他们无法选举利益代言人,即使有政府指定的代言人,也往往因势单力薄而无法影响政策走向。这样,在政府和非政府组织(主要是工会) 缺位的情况下,由于缺少合法的表达其利益的途径,农民工在政策制定过程中处于被动地位,不能充分表达其主张,导致本来为农民工谋利的社会保护政策演变为对农民工利益的损害。     其次,全球化导致的福利竞赛使农民工的处境进一步恶化。全球化给许多发展中国家带来机遇,中国凭借自己的比较优势参与国际竞争,使得中国生产的劳动密集型产品具有极大的竞争力,并在资本与技术密集型产业上取得长足进步,不仅形成了企业的规模经济,而且形成地区范围的经济体,如长江三角洲、珠江三角洲。但是,全球化是一把双刃剑,要素资源的快速流动成为全球化的受益者长期保持优势的最大障碍。不仅如此,在中国,区域经济发展也往往受到其他地区特别是后发地区的挑战,既有的优势可能在短时间内便成为劣势。在资本稀缺和资本流动无障碍的情况下,资本有了更强大的结构力量——商业和金融影响政策的能力并不是通过其代理人直接给政府施压(“提出抗议”) ,而是选择“退出”。越是开放的经济体系,资本投资的自由退出渠道越顺畅,就越容易采取“退出”手段,使得政府、工会和其他参与者对资本的要求会更加敏感,福利降低的可能性越大。对福利国家的研究表明,在全球化过程中,公共部门为进一步扩展就业能力,产生了缩减过高社会福利支出的压力。在就业和发展地方经济的压力下(在中国,还有个人升迁的压力) ,各级政府必须减轻资本所得的税费负担,以便在经济区位竞争中吸引投资资本。自然,劳动者承担了这种损失:降低工人工资和劳动保护标准成为企业和地方政府的共同选择。   三、生存理性和户籍制度———农民工社会保护约束条件与政策取向     那么,建立何种社会保护政策才有利于维护农民工的合法权利呢? 要回答这个问题,必须先了解当前农民工外出的动机和现行的制度约束。     在研究农民工的流动问题时,大部分国内学者借助人口迁移的“推拉理论”和“二元经济理论”来解释农民流动的宏观因素,特别是地区经济发展不平衡的结构因素,导致了欠发达地区的农民流向发达地区和城市。就微观层面而言,有关研究认为, 迁移是个人寻求利益最大化[17 ] (也就是说,农民外出的首要目的是增加收入) 及最小成本的个体决策过程。然而,单纯用一种西方的理论来解释中国的情况并不能准确概括出中国劳动力流动的特点。从宏观上看,中国城乡之间呈现典型的二元经济结构:一个是人口众多、劳动力普遍过剩、生产效率过低的农业部门,另一个则是现代化的城市工业部门,因而大量存在从农业部门向工业部门转移的劳动力流动。从微观上看,由于城乡发展的巨大差距,闭塞落后的农村形成“推力”,现代化的城市形成“拉力”,共同促进了农村劳动力向城市的流动。中国人民大学中国社会保障研究中心的调查结果表明,“农村没有发展前途,外出有利于发展”和“挣钱养家”仍然是农民工外出的主要动机,可见农村的推力是主要的,农民外出仍然停留在生存理性阶段。无论是推拉理论,还是二元经济理论,在研究劳动力流动问题时均没有将制度因素作为内生变量加以考虑。而在现实中,特别是在转型国家,城乡“二元”现象并非纯粹由技术因素引起,更大程度上是由计划经济和制度分隔造成的,制度的扭曲具有许多人为因素,如造成中国城乡“二元格局”的原因在于以控制农村劳动力流入城市为核心的户籍管理、福利制度、工资歧视等一系列的制度安排,从而人为地造成城乡之间经济联系和要素流动的分隔。尽管近年这些制度安排有些松动,但没有迹象表明中央政府和地方政府在近期内会完全消除这种分隔,因而在较长的一段时间内,绝大多数农民工只能在输出地和输入地之间做钟摆式流动,或者说“流而不迁”。“流而不迁”并不表示农民工没有迁居城市的意愿,相反,由于家乡与打工城市的巨大反差,使得他们中大部分人渴望成为城市居民中的一员。     阻碍农民工留城的原因是多方面的。从农民工自身的原因看,不仅有经济的原因,也有社会、文化、心理和农民工个人特征的原因。一方面,从农民到市民的转化,不仅只是名义上身份的转化和生活空间的转化,更是从传统社区生活环境向现代社区生活环境适应的过程,涉及农民工的生活方式、价值观念和社会心理等方面的转变。虽然许多农民工长期在城市打工,基本适应了城市的生活,思想观念也大有改变,但是长期受传统社区氛围的熏陶,对乡土的眷恋之情仍深深根植于心。另一方面,由于城市的排斥,即使他们人在城市打工生活,也无法建立起以业缘关系为纽带的生活圈子,他们的文化习俗、价值观念和社会关系网络仍然局限在以前的传统社区里。这些因素影响了农民工迁居城市的意愿。深层次原因在于城乡隔离所造成的世袭的等级身份制和先赋性利益级差,外在表现则是户籍制度及附着其上的种种利益使农民和市民之间存在着一种与生俱来的天然屏障。在二元体制下,一方面使农民工进入城市成为“二等市民”具有了制度上的“合法性”,另一方面又使农民工在城市的生存和平等权利的获得丧失了事实上的合法性,而从整体上沦为边缘群体。韦伯认为,在权力、财富和声望高度相关的情况下,被排除在权力、财富、声望之外的人会变得愤愤不平并接受冲突手段,因此,长期将农民工边缘化,必然导致城市社会的不稳定和居民的不安全感增加。     农民工外出动机的低层次性和现行户籍制度的非开放性,决定了在设计农民工社会保护制度时应遵循低水平、可转移等原则。但农民工不是一个单一的群体,其分化比较明显,外出动机从低层次的生存理性向经济理性和社会理性发展,部分农民工在城市有了立足之地,留城意愿十分强烈。因此,解决农民工社会保护问题必须采取分层分类保障的原则[20 ] ,对于追求自身发展、长期居留城市、有稳定工作及留城意愿比较强烈的农民工,可以将其纳入城镇社会保障体系;对于留城意愿并不强烈、在农村及城市之间做钟摆式流动的农民工,应将其纳入农民工的社会保障范围;而对于在城市只做短暂停留的农民工,应根据其意愿纳入农村社会保障体系。     从各地的实践看,农民工的社会保护模式大部分采取单独建立农民工社会保障制度的做法,内容以社会保险为主。农民工社会保险模式又可以分为两种,即单项保障模式和综合保障模式。单项保障模式以深圳为典型代表,保障内容包括养老、医疗、工伤三大险种。农民工养老保险实行个人账户制,基金来源包括两部分,其中个人按工资总额的8 %缴纳,企业按职工工资总额的5 %缴纳,全部计入个人账户。医疗保险以本市上年度城镇职工月平均工资为缴费基数,由用人单位缴纳,其标准分别为住院医疗保险按缴费基数的0. 8 %缴纳, 地方补充医疗保险按缴费基数的0. 2 %缴纳。住院医疗保险费全部计入基本医疗保险统筹基金,不建立个人账户;地方补充医疗保险费全部计入地方补充医疗保险基金,不建立个人账户,专款用于地方补充医疗保险待遇支付。综合保险以成都为典型代表。成都综合保险保障范围包括工伤保险或意外伤害保险、住院医疗费报销、老年补贴。综合保险的缴费基数确定为八档,即上一年成都市职工平均工资的60 %、70 %、80 %、90 %、100 %、120 %、150 %和200 % ,综合保险缴费按缴费基数的20 %缴纳,其中有用人单位的,由单位承担14. 5 %,个人承担5. 5 %;无用人单位的,全部由本人缴纳。     从保障内容看,两种模式均包括了工伤保险、养老保险和医疗保险。在建立农民工的养老保险时,考虑到流动性较强、工作不稳定,而且经常在城乡之间“摇摆”,身份也随之改变等特点,建立了完全积累的养老保险个人账户。个人账户可以转移,也可以退保。在建立工伤保险制度时,基本上与城镇职工一致。两种模式均把农民工工伤保险放在重要位置,与农民工的职业特征密切相关。两种保险模式在缴费、待遇享受、管理模式等方面存在明显差异。从企业缴费看,深圳市企业每月总缴费额为6. 5 % ( 养老保险5 % + 工伤保险1. 5 %) 另加8 元/ 人医疗保险费,远低于成都市的标准(14. 5 %) 。从养老保险待遇看,成都市农民工养老金标准低于深圳市。就管理模式而言,单项保障模式增加了企业讨价还价的机会,因而各单项参加人数有所不同;而捆绑式的综合保险减少了企业讨价还价的机会,一旦参加,则三项保障项目全部缴费,但这也增加了企业逃费的几率。     无论是单项保障模式,还是综合保障模式,面临的一个共同问题是退保问题。农民工受自身素质、年龄、就业形势等因素影响,流动性特别大,转保和退保的情况特别多。退保不但大大提高了农民工的管理成本,而且失去了农民工社会保障制度的本来意义。这说明,农民工社会保护政策有待进一步完善。   四、结语     随着经济的发展,城镇化速度的加快,将有越来越多的农民进入城镇寻找工作,劳动力向城镇的迁移将是一个较长期的过程。但是,由于正式组织资源的缺位,导致进入城镇的农民工只能倚重于自身建立的社会关系网络寻求社会保护。而这种网络由于自身的局限,无法与高度组织化的利益集团进行博弈,因而无法有效地维护农民工的合法权益。在全球化的过程中,政府为了保持区位竞争优势,吸引资本投资,往往牺牲劳工利益,导致福利竞赛,使农民工的处境进一步恶化。要改变这种状况,必须树立科学发展观,同时给农民工提供可利用的正式组织资源,形成农民工利益集团,达到博弈双方力量的均衡。在制定农民工社会保护政策的过程中,必须考虑农民工的外出动机和现行的制度约束条件,选择合适的模式,真正维护农民工的合法利益。    

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