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建设和谐社会过程中地方政府代理行为偏差的分析

    目前,我国各地方官员通过扩大辖区投资规模扩张个人控制权的动机十分强烈,有时甚至达到了不计成本的程度,预算软约束( soft budget constraint)状态使得有些地方政府盲目地铺摊子、上项目,大搞所谓的政绩工程,积累了巨额债务。这种情况的出现与我国经济转轨时期特殊的经济、社会条件有关,具体有四:第一、在现有的政治体制框架内,目前我国的地方官员的产生并非地方公众直接选择的结果,地方官员还不是地方公众的代理人,其效用目标的选择受地方公众的影响较小,有可能与地方公共利益偏差较大。第二、基于我国政府层级结构的现状,很大部分的地方政府官员,特别是基层政府官员很难获得政治上较大的提升,他们个人效用的满足主要取决于个人控制权回报。第三、地方政府官员的个人控制权回报与地方财政支出规模密切相关。改革开放以来的行政放权和财政分税制等措施的推行,导致地方独立的财政利益日见突出,而地方财政的支出规模有赖于地方经济规模的扩大。第四、我国的市场经济转轨是一个渐进的增量改革过程,其一个最显著的特征就是地方政府积极干预经济发展过程,发挥了较大的市场增进功能。较强的政府干预使得地方官员面对着大量体制性垄断租金,他们的个人控制权回报更加清晰,利益扩张的动机也就更加强烈。     基于以上分析可以看到,在经济转轨时期,正是我国地方政府官员对个人任期控制权回报的强烈追求使得地方政府热衷于经济发展目标,盲目追求投资和GDP增长,从而忽视了建设和谐社会所必需的其他社会发展目标,如环境保护、节约资源、维护社会平等和制度文化建设等。这种情况如果得不到根本转变,势必在长期内影响我国全面建设社会主义和谐社会的进程。   四、地方政府绩效指标的选择性显示     委托—代理关系的形成有多种情况,有时委托人仅就单项事务委托他人代理,有时委托人也会就多项工作委托他人代理。由于监督是有成本的,而这种成本会因为不同的工作性质而有所不同,因此,在涉及多项工作的委托─代理关系中,委托人对同一代理人所从事的不同工作进行监督时所需要的成本是不一样的,委托人对不同工作的监督效果是不同的,有些工作可能比另一些工作更难评价。在对不同工作进行监督的难易程度不同的情况下,由于“隐藏信息”的存在,代理人很容易将其从事的工作进行监督难易程度上的分类,在此基础上,为了获得对自己有利的绩效评价,代理人会对易于监督的工作投入过度的努力,而忽视其他事项,导致资源配置的扭曲。例如,我国中小学应试教育的很多弊端都是由过分注重升学率的考核制度带来的,对升学率的过度关注导致教师忽视了对学生的创造力、想象力和道德品质等综合素质的培养,因为对学生升学率的考核远比对学生的创造力、想象力和道德品质等的考核容易。基于以上逻辑,我国地方政府会利用自己所具有的信息优势,对自身的绩效进行选择性显示,在完成上级政府考核指标的过程中采取机会主义行为,过度关注那些易于监督的工作指标的达成,片面强调经济增长目标,在实践中偏离建设和谐社会和落实科学发展观的要求。 在建设社会主义和谐社会的过程中,中央政府必须与各级地方政府达成一项多任务的委托─代理合同,内容包括地区经济增长、生态环境保护、维护社会稳定、缩小居民收入差距和提高自主创新能力等。其中GDP增长率、税收增长率和就业率等经济增长事项比较容易评价,只要通过对相关指标的统计结果进行评价就可以完成了,涉及的监督成本最低。     相比之下,对生态环境保护等其他社会发展目标的监督则要困难得多,因为这些发展目标大多是隐性的,无法通过直接的统计数据进行评价,对它们的考核势必要涉及到大规模的实地调研和复杂的评估程序,从而导致较高的监督成本。因此,从中央政府作为理性的委托人的角度来看,把地方GDP增长率、税收增长率和就业率等指标作为考核和奖惩地方官员的主要指标,无疑是监督成本最小的方式,有的学者把这种情况称为地方政府的经济“政绩合法性”(陈剩勇、马斌, 2004) 。周黎安(2004)在委托─代理框架内,对我国28个省1980 - 1993 年间的数据进行了分析,揭示了各省的经济绩效与地方官员的晋升之间呈现出高度的正相关性。在我国目前的行政体制下,对地方政府的监督主要来自上级政府,辖区公众的监督机制还不完善,在人力、物力有限的情况下,上级政府自然十分偏爱以上成本最小化的绩效考核方式。此外,从地方政府作为代理人的角度来看,地方政府理性地认识到上级政府的选择,会利用上级政府的信息劣势采取机会主义对策,地方政府会把大部分力量投入到经济发展中去,特别是努力扩大地方经济规模,以经济增长的高指标来争取上级对自己的有利评价,这必然导致对建设和谐社会的其他发展目标重视不够。     在对自身绩效进行选择性显示的过程中,地方政府的机会主义行为还可能因为以下三方面因素而得到强化:     第一、在具体实施监督的过程中,上级政府为了减少监督成本,一般主要依赖地方政府自报经济发展方面的指标数据。地方政府有动力利用我国政府层级过多、代理链条过长的不足,传递虚假信息,虚报经济增长数据,以获得较好的绩效评价。地方政府层层上报的统计数据大量失真的情况在我国并不少见,特别是在那些经济发展较为落后的地区,这种情况更为严重。     第二、由于上级监督不力和辖区公众监督还不能完全到位,地方政府有可能为了达到上级政府易于观察的“政绩显示”目标,忽视群众利益,盲目进行形象工程和政绩工程建设,制造了潜在的社会不稳定因素。例如,很多地方盲目进行大规模的城市建设活动,很多被拆迁户的利益得不到及时补偿,近年来城市拆迁户上访事件频发揭示了这种机会主义的“政绩显示”的巨大危害性。     第三、由于隐藏信息的存在,地方政府官员很可能透支辖区未来的长期增长潜力,导致严重的届别机会主义行为。目前,我国各级地方政府官员的任期普遍在3 - 5年左右,很容易引发政策上的短期行为。2002 年以来,有些地方政府新领导班子上任后,急于创造政绩,纷纷选择产值高、税收多的大项目,企业的利润扩张与地方政府政绩冲动互相推动导致了一些行业的投资过热。但短期的利税增长并不能准确反映一个地方经济增长的质量、结构和可持续性,在很多情况下削弱了长期增长的潜力。   五、主要结论和政策含义     公共选择理论指出,政府官员具有一种偏离选民利益,在其所面临的约束条件内努力实现自身效用最大化的自然倾向。根据以上分析,我国地方政府官员个人效用的满足主要体现在个人控制权回报上。为了尽量扩大自己的个人控制权回报,地方政府往往会专注于地方经济规模的横向扩张,忽视其他社会发展目标,从而在一定程度上偏离了中央政府建设和谐社会的目标。此外,在多任务委托─代理框架内,由于不同任务监督成本的差异,把地方经济增长指标作为主要的考核指标是作为委托人的中央政府和作为代理人的地方政府共同的理性选择。因此,我们需要从以上两方面入手来分析如何减轻地方政府在建设和谐社会过程中的代理行为偏差。     第一,地方政府的代理行为偏差主要是由信息不对称造成的,因此,有效的解决办法在于缩短信息传递链条,提高监督者信息的有效性。从逻辑上看,我国地方政府实际上处于两个委托─代理链条中:一是中央政府与地方政府的纵向委托─代理关系;二是辖区公众与地方政府的横向委托代理关系。前一个委托─代理关系是通过垂直的政府层级实现的,中央政府远离监督的现场,信息传递需要经过一个很长的行政链条,监督者的信息劣势十分明显。相比之下,辖区公众位于监督现场,能直接感受到地方政府施政的成效,理应能更有效地监督地方政府行为。但由于一般民众在进行监督的过程中的搭便车行为和较高的监督成本,要使公众监督能够有效地实行就必须做好以下两方面工作:首先,社会需要一个能代表地方公众利益的组织来实施监督,地方人大就是这样一种组织。由地方人大来代表社会公众实施监督不仅具有信息优势,也具有成本优势。因此,在上述两个委托代理关系中,我们要着重理顺横向委托代理关系,加强地方人大对地方政府的同级监督,在制度上构筑地方人大与同级政府之间的委托代理关系。为此,我们必须强化地方人大在地方公共政策制定过程中的主导功能,引导地方各类利益集团的形成,以搭建有效的地方公共选择权力的制衡机制。今后特别要注意地方人民代表大会制度的建设,增加地方人大的代表性,普通居民代表可以按照法定程序进入地方人民代表大会,使得地方辖区内纳税人和公共产品受益人的意志能得到更多的体现,在地方政策供给过程中保持地方人民代表大会的主导性。第二,为了进一步减轻委托人信息劣势的影响,必须加强政府公开力度,进一步扩大监督主体的知情权,发挥社会舆论监督的力量。从我国政务公开的现状来看,目前最迫切的是要尽快进行我国有关政务公开的立法工作,使得政府行政信息披露法治化,消除政府和外界在信息交流上的困难,进一步提高政府工作的透明度。首先,要完善群众监督网络,保持渠道畅通,充分利用信息网络技术,开辟政府公开的新途径;不断创新和完善群众监督的实施方式,如信访举报制度、特邀监察员制度和行风评议制度等。其次,在政府决策环节实行监督听证制度,加强政府重大决策的事中监督。所谓听证制度就是由公民推选的代表或公民监督组织,就特定的决策事项向政府部门提出质疑询问的一项制度。在实践中坚持和完善政府重大决策听证制度有利于增加政府决策的透明度和科学性,防止政府决策对公共利益的损害。第三、进一步强化舆论监督的力量,加强社会舆论监督法治化和制度化建设。在西方发达国家,舆论监督被视为第四种权力,与立法权、行政权、司法权并列,这足以说明舆论监督的强大力量。公共媒体报道能以其传播的迅捷和广泛性,对被监督者形成巨大的心理压力和社会压力。针对目前舆论监督中存在的问题,今后特别需要加快社会舆论监督的法制建设,不断提高舆论工作人员的政治素质、业务素质及社会责任感,使舆论监督能真正站在人民的立场上,反映社会公众的心声,成为制衡政府可能的行政不当的有效力量。第三,适应建设和谐社会的需要,建立科学的地方政府官员绩效评价体系。我们一定要用科学精神对待现有的GDP核算制度,牢固树立全面的发展观,通过确立科学的绩效评价体系来正确地规范地方官员们的行为取向,引导地方官员注重地方经济、社会的可持续发展,避免地方官员绩效的选择性显示。为此,应设计一套科学、规范、可量化的干部绩效考核指标体系,其中不仅要有经济增长速度指标,更要关注经济增长的质量指标、社会效益指标和环保指标,在现有GDP考核体系中增加绿色GDP和人文GDP指标。     1993年联合国提出绿色GDP概念,从现行GDP中扣除环境资源成本和对环境资源的保护费用。人文GDP则是为保障人的全面发展而投入的财富增长指标,包括教育、文化和医疗卫生等。笔者认为,今后新增的绿色和人文GDP至少应包括以下8方面指标: ①资源利用指标; ②生态指标; ③环境污染指标; ④历史文化保护指标; ⑤公众素质指标; ⑥社会风气指标; ⑦公共设施建设指标; ⑧政府投入之指标。   [参考文献] [1] 胡书东. 经济发展中的中央与地方关系[M ]. 上海三联书店, 2001. [2] 金太军. 当代中国中央政府与地方政府关系的现状及对策[ J ]. 中国行政管理, 1999 (7) [3] 李军杰,钟君. 中国地方政府经济行为分析—基于公共选择视角[ J ]. 中国工业经济, 2004 (4). [4] 路易斯·普特曼,兰德尔·克罗茨纳(编). 企业的经济性质[C ]. 上海财经大学出版社, 2002. [5] 潘小娟. 中央与地方关系的若干思考[ J ]1政治学研究, 1997 (3) [6] R. 科斯,A. 阿尔钦,D. 诺斯等. 财产权利与制度变迁—产权学派与新制度学派译文集[C]. 上海:上海三联书店,上海人民出版社, 2002. [7] [美]缪勒. 公共选择理论[M ]. 北京:中国社会科学出版社, 1999. [8] [美]麦克尔·麦金尼斯. 多中心制道与发展[M ]. 上海:上海三联书店, 2000. [9] 杨善华,苏红. 从“代理型政权经营者”到“谋利型政权经营者”——向市场经济转型背景下的乡镇政权[ J ]. 社会学研究, 2002 (1).     

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