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处理房地产烂尾项目法律问题思考
【摘要】
    房地产烂尾项目难于处理,除了项目本身面临的种种困境外,现行法律制度不能为处理工作提供有力的支撑是一个重要原因。对于房地产烂尾项目,政府应当以市场监护人的身份,积极干预,综合运用行政手段和法律手段,分类处理,其中主要应采取司法途径,解决烂尾项目的根本出路问题。为了依法、有效地开展处理烂尾项目工作,至少应在三个方面进行制度创新,并应严格追究违反房地产市场监管规定,造成房地产项目烂尾的开发商的法律责任,包括刑事责任。 
 

 
  房地产烂尾项目是指已经进行前期投入,后来由于受市场、政策等各种因素的影响,工程停滞,并留下大量历史遗留问题的房地产开发项目。从项目外观和现状考察,可以通俗地划分为烂尾楼和烂尾地块。 

  一、房地产烂尾项目的成因 

  房地产烂尾项目的大量产生,有着特殊的历史背景。当时,房地产管理制度不健全,市场不规范,监管不到位,产生了过度投机行为,导致市场泡沫。随着泡沫破灭,政策趋严,资金链断裂,建设项目停滞下来。目前,全国很多城市的房地产烂尾项目,基本上都产生于上世纪九十年代经济体制转型时期。这是房地产项目烂尾的最常见原因,所有的烂尾楼和绝大多数的烂尾地块都属于这种情况。 

  此外,也有少数烂尾地块是由于规划调整(例如,为了保护文物古迹、改造路网)等行政行为造成的。 

  二、房地产烂尾项目的困境 

  市场原因造成的房地产烂尾项目,面临多种困境,各种困境叠合在一起,形成了一种绝境。其中,最主要的困境是以下三种: 

  (一)被拆迁户寻求法律保护的困境。房地产烂尾项目,小者牵涉十余被拆迁户、几十人,大者牵涉数百被拆迁户、几千人众。多数被拆迁户经年累月处于临迁过渡状态,长期被拖欠拆迁补偿安置本金(包括被拆迁房屋的补偿费、临迁费或者租金)、滞迁费和违约金。他们手握一纸回迁协议,即使打官司也无济于事──开发商没有可供执行的财产。即使偶尔有幸参与执行分配,又因合同纠纷,属一般债权,没有优先受偿权,几乎“血本无归”。 

  (二)开发商身陷巨额债务纠纷的困境。除对被拆迁户的债务外,开发商往往还背负银行贷款债务,与材料供应商、承建商等之间存在这样、那样的债权债务纠纷,可谓官司缠身,积重难返。除了逃逸的开发商外,留下来的大多是资不抵债或者濒临倒闭的开发商。 

  (三)完全依靠市场寻求项目出路的困境。由于建设项目长期停顿,开发商的资质或者项目规划、用地手续等许多方面都存在问题。在严格限制经营性用地加名、改名,以及禁止不采取公开招拍挂方式而私自转让经营性土地使用权等一系列宏观调控政策的背景下,仅仅依靠市场主体的努力,仅仅发挥市场机制的作用,这些烂尾项目几乎只剩下一条绝路。 

  当被拆迁户持久不断地进行反复、群体性信访、上访,以至严重影响社会和谐安定之际,一些地方政府开始着手处理房地产烂尾项目。可是不久发现,在现有法律制度和政策框架下,处理房地产烂尾项目近似一道无解之题。 

  三、有关房地产烂尾项目的法律问题 

  调研房地产烂尾项目,始终无法回避这样一些法律问题: 

  (一)市场和政府的界线究竟在哪儿?政府如何才能不为市场主体的市场行为“买单”? 

  (二)从法律角度考虑,这些项目的出路在哪里? 

  (三)怎样保障众多被拆迁户的基本财产利益,从根本上消除危害社会稳定的隐患?  

  (四)如何清理烂尾项目错综复杂的各种关系,明确各类主体的责任? 

  四、思考 

  (一)对于房地产烂尾项目,必须实行政府干预。 

  除了行政行为导致房地产项目烂尾的情况外,其他烂尾情况都是市场缺陷造成的后果,诸如资本的逐利性、个体市场行为的微观性和盲目性、拆迁人和被拆迁人获取信息的不对称性、开发商的不诚信行为等等。同时,作为公共产品的法律制度本身的缺憾,也加剧了被拆迁户的弱势群体地位,以至于被拆迁户身为债权人却无力自救、无法自救。其实,这正是市场不能发挥“无形之手”作用的体现。这时候,政府不应该无所作为,而应该积极发挥“有形之手”的调节作用,主动介入、干预。考虑到这些烂尾项目产生的历史背景,政府更应该负起责任来,有所作为。 

  但是,干预并不意味着政府应当为市场主体的市场行为“买单”。干预的目的,在于尽快消除烂尾项目妨碍社会与经济正常发展的不良影响和消极作用,其中重点是最大限度地保护被拆迁户的基本财产利益;在于弥补市场机制缺陷,恢复市场机制的功能。在实现这一目标的过程中,政府以市场监护人的身份出现,理顺各种关系,帮助市场主体分清责任、落实责任,解决问题,而不应该由政府一律“买单”。不分青红皂白,轻率主张甚至决定政府“买单”,将会给市场经济的发育和发展带来长远后患。 

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