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人民法院管理体制改革的几点思考

  审判独立或司法独立的核心和根基是法官独立。而法官独立则必须建立在法官个人良好的思想品质、道德操守和法律专业训练的基础上。我国古代思想家深刻论述了执法者的素质对保证法律正确实施的极端重要性。王安石说:“理天下之财者法也,守天下之法者吏也,吏不良则有法莫守,法不善则有财莫理。”[9]白居易说:“虽有贞观立法,苟无贞观之吏,欲其刑善,无乃难乎”。[10]新中国建立以来,我们始终没有重视建立法官职业制度,除了长期不重视法治、法学教育薄弱、司法机关任务单一等原因外,还有一个重要的原因是始终把法官、检察官作为“政法干部”,强调政治思想素质但忽视了从事法律工作的专业性素质。党的十一届三中全会后,国家加强了法制建设,法官队伍从1978 年不足7 万人增加到现在的30 万人。其中相当多的人没有受过系统的法律专业学习和培训。加上对法官的任职资格没有严格的要求,因而即使在加强法制建设过程中,国家对建立法官职业制度也未引起必要的重视。1994 年制定法官法时,草案中规定担任法官和法院院长、庭长须具备法律大专以上学历,审议中,却引起较大的争议。结果该法规定担任法官须具备大专学历,而对院长、庭长却没有规定。这在一定程度上反映了对建立法官职业制度的漠视。虽然经过法院系统多年的努力,法院人员中有大专以上学历的由原来的9 %提升到70 %以上,法官队伍中有大专以上学历的达到80 %以上。但是,且不说大专学历是否足以胜任司法工作,仅还有20 %左右的法官未受到法律专业训练,就足以使国外法官感到难以理解。事实上,到目前为止法官来源广泛,什么人都能当法官的状况并没有根本改变,许多未受过法律专业训练的人,仍通过各种渠道源源不断进入法院,虽然其中一些人经过培训和自己的努力能胜任目前的工作,但长远看,不根本改变法官人事制度,司法工作是难以适应法治要求的。

  法官队伍整体素质不高是不争的事实。象山西省某县法院原副院长姚晓红这样品质恶劣,政治思想素质和业务素质极低的“三盲院长”(文盲、法盲、流氓) ,居然做到了法院副院长,不能不是对法官队伍素质的莫大讽刺。客观地说,当前国家机关或事业单位中哪一支队伍整体素质高? 公安、海关、工商、税务、银行、医务甚至教师队伍中,哪一支队伍社会评价高或没有类似姚晓红这样的败类? 在这个意义上说,我国目前国家机关事业单位队伍的整体素质状况是与整个国民素质不高的状况大体适应的。全社会之所以对法官素质提出更多更严厉的批评,原因只在于法院是维护社会正义的最后一道防线,司法不公严重存在将最终导致公正理念的崩溃,导致对党的执政能力的怀疑和对法治信念的丧失,因而对法院的期待值更高,要求更严。因此,大力提高法官队伍素质,本身具有更广泛的社会意义和政治意义。但是问题在于,在现有体制下提高法官队伍整体素质决不是短期可以达到的。例如,全国法院每年吸收法律本科大学生不过几千人,即使法院想方设法提高待遇,更新观念广纳人才,努力达到每年吸收一万人,对现有30 万人的队伍更新换代也需三十年。可见提高法官队伍整体素质之难。解决的办法只能是依靠体制改革和体制创新,以建立法官职业制度为中心,对法官管理体制作“大手术”。

  (一) 实行法官“精英”[11]政策,大幅度精简法官编制。

  目前法院队伍中,被称为“法官”有的17 万人。这样一支在任何国家的法官听来无疑是天文数字的庞大队伍,要在短期内迅速提高整体素质是不可能的。但如果设想,我们所说的“法官”只包括目前各级法院审判委员会委员,即各级法院院长、副院长、庭长和少数资深法官,则法官队伍素质立即就会有很大的提升。目前法院系统之所以需要这样庞大的队伍,客观上是由于案件数量不断增加和审判体制中环节过多和效率不高的客观需要(我国法官人均审理案件远远低于大多数国家法官的人均审理数量) ,但相当一部分人不胜任法官工作也是事实。有人估计,现有法官三分之一属优秀,三分之一基本胜任,三分之一则完全不胜任。这个估计大体符合实际。如果下决心大幅度精减法官编制,只保留现有法官人数的三分之一,即5 万至6万人,同时把法院管理体制改革的其他措施,包括法官任免权上收,合议庭和独任法官独立审判等结合起来,相信是能适应审理案件需要的。对精减后未被任命为法官但又基本胜任审判工作的,可以作为法官助理,对法官负责,协助法官办理核实证据、准备法律文书、查阅有关法律资料等法律事务。在现阶段这部分人仍是审判工作宝贵的人力资源,同时这样改革不致引起法院队伍的动荡。大幅度精减法官编制的意义在于,一是保证担任法官的确属“精英”型人才;二是有利于法官培训教育,三是有利于吸收优秀人才。

  (二) 建立严格的法官选拔制度。

  担任法官必须具备三个基本条件:一是有良好的政治思想素质和良好的品行操守;二是有良好的法律专业知识和较强的法律工作经验;三是有良好的思维方式和分析判断能力。这就要求对法官的选拔、晋升和管理必须有严格的符合审判工作特点的制度。这包括: (1) 司法考试和培训制度。担任法官除必须具备法定的学历资格外,还必须经过严格的司法考试;必须经过上岗前的培训或具有一定年限的法律工作经验。(2) 法官逐级遴选制度。担任法官须从基层法院开始,上级法院的法官须从下级法院的优秀法官中遴选,以保证上级法院法官的水平在一般情况下高于下级法院法官的水平。(3) 法官定期交流制度。实行法官“异地任期制”,在一个地方任职达到一定期限后必须交流到其他地方任职。这是许多国家广泛采用的,目的是保证“法官不能有太多朋友”,减少影响司法公正的可能性。但这必须在法官任免权上收后才有可操作性。(4) 法官惩戒制度。对法官贪污受贿、故意违法办案,品行不端或不符合法官身份的行为,要给予严厉惩处。

  (三) 建立法官保障制度,对法官履行职责给予必要的身份保障和经济保障。

  法官的身份保障是指法官除法定原因外,不得以任何理由被免职或调离。这一方面是为了保证法官队伍稳定,另一方面是免除法官独立审判的后顾之忧,不受外来威胁和干涉。许多法治国家在这方面有许多很好的做法,应予以借鉴。法官的经济保障主要是给法官必要的高于一般公务员的薪水待遇。现在一谈“高薪”就往往与廉政建设联系起来,使“高薪能否养廉”的问题长期争论不休。这种争论没有太大意义。高薪只是养廉的必要条件,是保证廉洁的各种因素之一。如果廉政问题可以高薪就能解决,则廉政问题就是一件再简单不过的事情。对法官给予必要的高薪待遇,其意义不仅为了养廉,还在于凸视法官地位的崇高,有利于吸收优秀人才和稳定法官队伍,同时也使法官的“责、权、利”一致起来。

  五、结 语

  总之,对司法不公或司法腐败问题,不仅要看到问题的严重性,更重要的要找到解决问题的办法。笔者根据对法院工作的了解,提出几点有关法院管理体制改革的具体操作层面上的设想。这些设想是否有参考价值,任由大家评判。但不管怎样,司法不公或司法腐败问题是关 系到人心向背、社会稳定和社会主义法治国家能否真正建立的大问题,必须找出解决问题的办法。加强对现有法官队伍的教育培训,严厉惩处害群之马当然是完全必要的,但同时也是远远不够的。司法公正不能建立在仅仅依靠法官个人思想修炼的基础上,而必须依靠司法体制和制度的保证。教育可使人对腐败行为不愿为,这是一种高层次的要求;而司法体制和制度则使人对腐败行为不敢为和不能为,这是一种基础性的保证。因此,解决司法不公或司法腐败问题,根本性的办法要通过自上而下的、有领导、有步骤的司法体制改革,建立防范和纠正司法不公或司法腐败的机制。这是当前最重要和最迫切的。

  注释:

  [1]笔者在党校学习期间作了小范围调查,几乎被问及的学员都认为法院“太腐败”,有的认为甚于吏治腐败。考虑到这是有较高分辩能力的群体的看法,社会公众对法院的评价之低就可想象出来。

  [2]《邓小平文选》第2 卷,第333 页。

  [3]《中国共产党第十五次代表大会文件汇编》,人民出版社1997 年版。

  [4]参见蔡定剑:《历史与变革》,中国政法大学出版社1998 年版,第296 页。

  [5][德]傅德:《德国的司法职业和司法独立》,载宋冰编:《程序正义与现代化》,中国政法大学出版社1998 年版,第19 页。

  [6]有人认为两者有本质区别,审判独立是社会主义法治原则,而司法独立是资本主义法治原则。但从研究现代法治的角度看,两者并无实质区别,仅是表述不同。

  [7]《马克思恩格斯全集》第1 卷,第178 页。

  [8]参见王利明:《司法改革研究》,法律出版社2000 年版,第31 页。

  [9]《临川先生文集》卷83. [10]《长庆集》卷84 卷。

  [11]“精英”一词已被贬义化了。但笔者苦于词短,找不到涵义准确的替代词。故仍用这个词,取其原有涵义。

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