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城市规划中公共利益的内涵界定

    公众参与对城市规划中公共利益形成的功能,归纳起来主要是:⑴对于政府机关,一方面,公众参与可以提供充分的信息,尤其是行政机关作为个体利益代表者参与信息的交换,可以改变传统上行政机关对信息的垄断而形成的信息不对称难题;另一方面,尽管囿于制度局限,对于参与者的意见,政府机关可以采纳,也可以不予采纳,但是公众参与由于与公开和舆论监督紧密联系,它会对政府公权力行使营造一种无形的监督氛围,对可能违法和滥用权力者形成一种无形的威慑力。[10]更何况,公共参与的社会性——团体性和地域性,增强了行政相对人与行政机关博弈的能力。⑵作为技术代表的专家,以其学识作为参与的基础,基于中立的地位为城市规划决策提供学识参考,使规划更具科学性和合理性;同时,在与一般公众相互讨论和辩论过程中,一般公众的意见往往给专业认识以很好的启发。⑶知情权、参与权、监督权是公众参与的基础。通过意见表达,可以使相关事实更明晰;以此为相互协调和妥协的平台,迅速化解纠纷,并且有助于从心理层面上和行动层面上解决争执,因为法律程序的诸多内容有时虽然无助于判决的准确但却有助于解决争执;[11]增强对公共决策体系的认同与支持,增强公共政策的整合能力,减少决策执行阻力。甚至通过提供意见表达的途径,可以缓解部分公众的逆反心理。凡此种种都无不在于协调利益冲突,获得最大可能实现的合理与科学,以及规范可能产生的权力滥用。

    总而言之,通过公众参与,可以实现城市规划的民主化,杜绝暗箱操作,提升决策的可接受性,使城市规划具有权威性与正当性;同时,通过公众参与,也可以实现城市规划的理性化,减少甚至排除规划行政过程中的恣意、信息缺失和无意识差错等现象,使城市规划具有科学性和适应性。

    三、小谷围案中的公众参与状况及其效果

    小谷围案中,拆迁是基于规划在先形成的利益再分配公共规则。撇开大学城项目本身是否符合公共利益这一问题,首先探讨大学城规划是否符合公共利益。我们试图寻找和厘清相关的规划编制中的程序过程,但囿于详细信息的匮乏,我们只能对仅有的一些资料进行分析。

    2000年下半年,Y市规划部门在C、P、H三区选出了12个候选地点,经过初步论证,从中选出了4个候选地点,分别是H区的狮岭镇和花东镇,P区的新造镇和化龙镇。2000年10月18日,G省教育厅、Y市规划局有关领导和Y地区10所高校的领导前往4个候选校址现场勘察,并座谈选址意见。其中以P区新造镇小谷围岛最受各高校青睐。其后,Y大学城的选址经过了国内外著名专家、学者及其有关部门的反复比较、科学论证后产生:起先选的是龙眼洞,但是随着高校扩招的逐年推进,龙眼洞面积已明显捉襟见肘,Y市规划局根据园区的用地规模和区位要求,拟定了4个备选地点方案:H区狮岭镇马岭水库周边;H区花山镇新庄水库和花东镇蟾蜍石水库两侧;P区新造镇小谷围岛;P区化龙中部地带。几经考虑,大学城最终选址小谷围岛。[12]今年3月2日,Y市委常委会讨论决定,将新造小谷围及其南岸地区作为Y大学城的选址。今年12月,G省长办公会议专题研究批准了《Y大学城发展规划》。

    上述信息表明Y大学城的选址论证会参与人包括:“规划部门”,“省教育厅、市规划局有关领导和Y地区10所高校的领导”,“国内外著名专家、学者和有关部门”,但没有提到被选地区的居民代表以及其它公众代表,至于其他程序不得而知。专家论证会成为公众参与的唯一形式,但是据资料披露,当初大学城指挥部在向这些专家介绍岛上情况时,有意隐瞒了艺术村存在的事实。曾经参与Y大学城规划论证的同济大学建筑城规学院李铮生教授透露,专家们在讨论岛上规划时,有关部门没有介绍艺术村的情况,因此他们根本不知道艺术村的存在。也就是说专家、学者在参与Y大学城规划可行性论证过程中,可能影响规划编制的相关信息存在重大瑕疵——规划制定部门在专家论证会上向专家、学者隐瞒了规划区域内可能影响规划的重要信息。由此也可以推测Y大学城涉及小谷围岛部分的规划编制过程没有一般公众的参与存在;同时,专家的参与则存在瑕疵。

    Y大学城规划编制中公众参与的缺失,或者说参与的不充分,使得公众参与本身的功能无法发挥。使得原本可能可以做的更科学合理的规划成为纠纷的缘起;使得原本在规划编制阶段即可消弭的利益冲突在规划实施过程中总爆发。这也可能加深公众对政府机关的不信任,加之相关救济路径的缺失,使得利益关系人的合法权益无法得到切实有效保障。

    四、规制公共利益的判断——困境与希望(代结语)

    公众参与已然成为规制公共利益界定的过程性力量,西方城市规划路径的发展形成的理念与制度为我国城市规划领域内如何保障实现公共利益提供了极好的借鉴。但是,我们不能将问题看作是答案,因为当公众参与到城市规划中来的时候,一个现实的困境是:当政府利益与公共利益表现一致时,公众的意愿就会通过制度内外的渠道得以通畅的表达,并且为决策所接纳;而一旦政府利益与公共利益冲突时,基于自我利益的考虑,政府可能利用各种手段阻止公众参与、表达意见,包括提高参与成本,设置参与障碍等,或者将公众参与形式化,有如Amstein S提出的阶梯理论所述,参与可能仅仅体现为一种象征主义,对于参与者的意见,政府机关可以采纳,也可以不予采纳。也就是说,意见的表达是一种机制,决策的作出又是另一种机制。公众基于利益基础提出的意见如何参与到由理应居于中立、公正地位但又不得不有利益偏向的行政机关所主持的城市规划过程,是一个不得不面对的难题。[13]

    不过,公众参与毕竟具有历史性,它的发展建设是个历史的过程。[14]可以看到我们的公众参与,在广度和深度上正在不断的加大,这是一个渐进的过程。从深层次上讲,需要理念和社会形态的转变,因为现代西方社会公众参与及其合法性不是单纯通过自上而下的法律规定促成的,而是社会普遍的民主参与观念,足够的社会的开放性和自下而上的社会运动的混合产物,[15]而这一过程必然是渐进的。只有当所有的社会利益团体——包括地方政府、私人公司、邻里和社区非盈利组织——之间建立起一种规划和决策的联合机制,市民的意见才将起到真正的作用。[16]我们要做的就是坚持将非规则的因素源源不断地纳入到现有的规则当中,这是一个积累的过程。

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    [1] 翁岳生。行政法[M].北京:中国法制出版社,2002:12

    [2] 佐滕岩夫「ドィツにぉける都市の「法化」と住民の自律——現代法化現象の一断面」[J]、「社会科学研究」45卷4号。1994:209-210.

    [3] 黄颖。大学城年底首次卖商业用地[N].新快报。2004-6-4.

    [5] Frank J.Sorauf. The Public Interest Reconsidered[J]. The Journal of Politics ,Vol 19 (1957)。

    [6] [美]波斯纳。法理学问题[M].苏力译。北京:中国政法大学出版社,1994:257.

    [7] 宋华琳。美国广播管制中的公共利益标准[J].行政法学研究。2005(1)。

    [8] 李小敏。城市规划及旧城更新中的公共参与[J].城市问题。2005(3)。

    [9] 黄东东。公共利益辩[J].社会科学家。2005(5)。

    [10] 姜明安。行政程序:对传统控权机制的超越[J].行政法学研究。2005(4)。

    [11] [美]迈克尔·D·贝勒斯。法律的原则――一个规范的分析[M].张文显等译。北京:中国大百科全书出版社,1996:34.

    [12] 姚伟新。Y大学城规模43.3平方公里 定位国家一流[N].南方都市报。2002.11.5.

    [13] 朱芒。功能视角中的行政法[M].北京:北京大学出版社,2004:172.

    [14] 聂康才,周学红。城市规划民主与公众参与[J].城市问题。2005(4)。

    [15] 周江评,孙明洁。城市规划和发展决策中的公众参与――西方有关文献及其启示[J].国外城市规划。2005(4)。

    [16] Amstein S. A Ladder of Citizen Participation[J]. Journal of the American Institute of Planners, 1969.

上一页  [1] [2] 


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