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因排污超标而暂扣机动车行驶证法律性质的界定
 [摘要] 提交广州市人大常委会第一次审议的《广州市机动车排气污染防治规定》(修订草案修改建议稿)规定,上路行驶的机动车排气不符合污染物排放标准规定的,由公安机关暂扣机动车行驶证。对于该规定中暂扣行驶证的法律性质,大家看法不一,争论焦点主要在于暂扣机动车行驶证到底属于行政处罚还是行政强制措施。本文认为,某些行政处罚与行政强制措施形式重合,如暂扣许可证既可成为行政处罚的形式,也可成为行政强制措施的形式,在判断其具体属性时须根据具体情况作具体分析。广州市在修订《广州市机动车排气污染防治规定》时,宜将因车辆排污超标而暂扣行驶证的行为认定为行政强制措施。

  [关键词] 行政处罚  行政强制措施   暂扣机动车行驶证

  为防治机动车排气污染,保护和改善大气环境,保障人体健康,促进社会、环境、经济的协调发展,广州市正紧锣密鼓修订地方性法规《广州市机动车排气污染防治规定》。提交广州市人大常委会第一次审议的《广州市机动车排气污染防治规定》(修订草案修改建议稿)第三十三条规定:“在道路上行驶的在用机动车排气不符合国家和地方规定的在用机动车污染物排放标准的,由公安机关暂扣机动车行驶证,环境保护行政主管部门责令限期维修合格。”对于该条条文规定的暂扣行驶证的法律性质,大家看法不一,观点有异,争论焦点主要在于该种因排污超标而暂扣机动车行驶证的行为到底属于行政处罚抑或属于行政强制措施。下文,将结合相关资料,对这一焦点问题进行剖析,力争得出客观、准确的结论。

  一、行政处罚和行政强制措施的概念和性质

  行政处罚具有以下几种本质属性:其一,行政处罚的主体是行政主体,实施行政处罚必须符合法定原则,必须依据法定权限;其二,行政违法性是产生行政处罚的前提,行政处罚是针对违反行政法律规范的行为作出的;其三,行政处罚是行政主体对行政相对人的一种惩罚,具有制裁性;其四,行政处罚是行政主体对行政相对人权利的处分,而不是临时限制,因而具有处分性;其五,行政处罚的直接目的是对违法者予以惩戒,促使其以后不再犯;其六,行政处罚的对象是违反行政法律规范但尚未构成犯罪的行政相对人。

  与行政处罚的情形不同,人们对于行政强制措施概念的理解存在较大差异,观点不一。这主要体现在行政强制措施与行政强制执行的关系问题上。但大多数学者认为,行政强制措施与行政强制执行应相互独立,两者是并列关系。这种观点认为,行政强制措施与行政强制执行最根本的区别在于:前者是特定的行政主体,出于维持社会管理秩序的需要,预防或制止危害社会事件的发生,针对行政相对人的人身、行为、财产或其他权益所作出的限权性的强制行为;后者是指因行政相对人逾期不履行行政处理决定,有关国家机关对其采取强制手段,迫使其履行该义务的具体行政行为。目前,这种观点为大多数学者论著认可,事实上已逐渐成为通论。

  今年首次提请全国人大常委会审议的《中华人民共和国行政强制法(草案)》(以下简称行政强制法草案)对行政强制措施的概念进行了明确说明,其第二条规定:“本法所称行政强制是指行政强制措施和和行政强制执行。行政强制措施是指行政机关在实施行政管理的过程中,依法对公民人身自由进行暂时性限制,或者对公民、法人或其他组织的财产实施暂时性控制的措施。行政强制执行是指行政机关或者由行政机关申请人民法院,对不履行发生法律效力的行政决定的公民、法人或者其他组织,依法强制其履行义务的行为。”这种规定,肯定了前文所述第三种观点,认为行政强制措施与行政强制执行是并列关系,二者共同组成行政强制制度,同时,它还在立法层面上揭示了行政强制措施的概念,这对于我们统一对行政强制措施的内涵、外延的认识具有重要的作用。在此,需要着重说明的是,依照《法制日报》刊登的《行政强制法草案审议实录》,全国人大常委会组成人员和列席人员在对行政强制法草案审议的过程中,并未对行政强制法草案第二条的规定提出任何意见。由此,可以推断,草案第二条的规定将在该法最终定稿通过时在很大程度上得以保留,该条确立的“行政强制法”既要规范“行政强制措施”也要约束“行政强制执行”的立法思路,以及揭示的相关概念,将不大可能发生重大、实质性的修改。

  从上述学界的通论以及行政强制法草案的规定中,我们可以认为,行政强制措施具有以下几种法律属性:其一,行政强制措施具有强制性,虽然任何具体行政行为作为体现国家意志的公法行为都具有强制性,但行政强制措施相对于其他具体行政行为具有更强和更直接的强制性。其二,行政强制措施具有非制裁性,它不是以制裁违法作为直接目的,而是以实现某一行政目标为直接目的。其三,行政强制措施是限权性行为而非处分行为,它只是限制行政相对人对权利的行使,而没有剥夺行政相对人对权利的拥有。其四,行政强制措施具有临时性,它只是对一种权利的临时约束,而不是对这种权利的永久、最终处分。其五,行政强制措施不以存在违法行为作为前提,它可以针对违法的当事人作出,也可针对合法的当事人作出,如卫生行政机关对患有流行性传染病的人,采取强制隔离和治疗措施。

  二、将因排污超标而暂扣机动车行驶证定性为行政强制措施更为恰当

  前文之所以讨论行政处罚、行政强制措施的概念及本质属性,主要是为了全面、深入理解这两个概念的内涵,从而有助于我们判断这两个概念的外延所指,判断暂扣机动车行驶证到底属于何种范畴。本人认为,基于以下诸多理由,将因排污超标而暂扣机动车行驶证定性为行政强制措施较之定性为行政处罚,更为恰当。

  第一,从是否一定存在违法行为分析

  行政处罚必须存在违法行为这一前提,行政强制措施无此前提要求,它可以针对违法行为作出,也可以针对合法行为作出。如在强制许可中,专利局并不是因为专利权人有违法行为才强制许可他人使用其专利,而是出于国家紧急情况或社会公共利益的迫切需要而实施。在暂扣行驶证的情形中,机动车排污不达标并非一定是违法行为,如不达标是行政相对人废弃、闲置控污设备等行为造成的,则是违法行为,但如不达标是机动车在合理、正常使用年限内由于部分零部件老化所致,则不能认定为违法行为,行政相对人不可能时刻检查机器,他并不存在主观过错,若无主观过错,自然难以认定为违法行为。这也正如全国人大法工委办公室在《关于上路行驶的机动车排气污染超标能否设定行政处罚有关问题的意见》中所称,“考虑到引起机动车排放超标的情况比较复杂,并非都是因车主的违法、过错行为所致……”

  由于排污不达标可能是违法行为、合法行为所致,因此如将暂扣机动车行驶证认定为行政处罚,会违反行政处罚必须针对违法行为而作出这一客观要求。

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