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公务员制度的缺陷与重构

  二、从服务型政府模式目标看中国公务员制度的缺陷                   服务型政府的实质就是为人民服务的政府,它反映着政府的一种基本理念和价值追求。服务型政府的构建也对政府工作人员提出了更高的要求。从管理学角度出发,无论是企业组织还是政府组织, 人力资源管理都是其核心管理职能。笔者认为, 战略性人力资源管理是服务型政府构建中的关键。作为重要工具的人力资源战略管理命题正是源于企业界的“战略性人力资源管理( Strategy Management of Human Resource) “。战略性人力资源管理强调人力资本对组织的重要性,人力资本已经成为公司重要资本之一,而且人力资源的质量直接影响公司战略目标能否实现。因此, 相比传统人力资源管理, 战略性人力资源管理把人力提到更高的高度加以考虑。这与服务型政府的核心理念是一致的。服务型政府的构建必然伴随着提升政府绩效、政府再造、业务流程再造,另一方面必须真正提高公务员素质和能力。对后者的考虑应该将公务员管理放置到更广泛的空间加以考虑, 对于现有的公务员应该通过培训、考核、激励等方式提升其素质和能力,更重要的是在公务员的招聘录用中应该更加考虑从整个政府组织的核心战略出发, 构建战略性人力资源管理框架, 落实人力资源管理战略目标规划, 明确公务员录用的标准和能力素质体系,招聘录用合适的人员。                   以上述要求为参照, 我国现有的《公务员法》确有重新认识和评价的必要。《公务员法》是我国人事管理制度在《暂行条例》实施十二年基础上的一次重大变革。我们在肯定这一变革的积极意义的同时必须看到,当时的改革并不彻底, 制度本身还存在着很大的发展空间, 一些问题也需要我们冷静地加以探讨和分析。                   (一) 在分类管理上还不科学, 在实际运用中还存在如何细化问题                   在服务型政府构建中需要更多的技术型和服务型人才等所谓专才。根据世界各国公务员管理的经验,特别是法治发达国家的经验, 规范公务员管理的最重要途径就是对公务员实行分类管理。在国外, 公务员通常分为政务类公务员和事务类公务员, 公务员法通常只调整事务类公务员。《公务员法》在公务员分类管理上做了改善,规定公务员职位类别按照公务员职位的性质、特点和管理需要,划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。然而根据笔者对江苏省公务员的调查[3], 调查样本中党政机关职位分布主要以科级居多,其中党政机关和综合管理占比例为76%, 而技术人员仅占24%,职位分类中以单一编制为主, 两种编制所占比例较少。                   (二) 公务员规模上的体制性约束影响优秀人才选拔                   由于政府职能转变, 政府机构改革与人员分流困难重重, 依法行政也面临一些障碍。对公务员的职能定位、身份定位与传统的干部制度存在太多的连续性,公务员制度管理中的优越性无从体现, 制度优势尚有很大的发展空间。根据笔者调查, 在对”目前江苏省公务员整体上能够满足经济和社会发展的需要吗“问题的回答上, 58%认为能够满足需要, 29%认为一般。江苏省公务员可能由于制定了较为完善的人才政策,能够吸引一些优秀人才加入公务员队伍, 使得江苏省公务员在整体上都能满足经济和社会发展的需要。但是由于其他制度性因素约束, 使得选拔优秀公务员方面仍然不容乐观。45%被调查者认为通过考试录用效果较好, 19%认为非常好, 另外31%认为这种效果一般。这可能与录用考试过程中所体现的问题有关。这些因素包括, 考试录用方式较难考察出人才素质; 笔试科目不合理,无法全面认识人才状况; 面试过程存在较多人为因素, 考官素质有待提高; 公务员选拔录用条件过于苛刻, 过度拘泥于某些细节, 如年龄、身体状况等; 考试录用的法律法规不健全,存在违法和不道德行为;以及其他方面。调查表明, 在这些问题中, 表现最为突出的问题是面试过程中存在较多人为因素( 24.8%) 、考官素质有待进一步提高; 另外一个问题是笔试课目不是很合理, 无法全面认识人才的整体素质状况。                   ( 三) 有效的激励与约束机制和充满活力的竞争机制尚需建立与完善                   首先, 在绩效考核制度设计上缺乏针对性。公务员法第33 条规定: 对公务员的考核, 按照管理权限, 全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉, 重点考核工作实绩。这一考核体系在现实中遇到了极大的挑战。最近,据有关学者们在对北京市基层政府进行相关调研时发现, 基层公务员对这一绩效考核体系颇为抵触, 普遍认为这种绩效考核没什么用, 考核不出什么东西来( 刘莹等, 2006) 。出现这一现象的关键原因在于, 这一考核体系没有配套的行为特征指标体系;此外, 许多公共部门的工作都是事务性的, 要对其绩效进行明确的测评比较困难, 这些职位不适合以绩效为主的测评, 以能力为主的测评反而会更为合适。另一个基本的问题是,绩效考核文本制度的实际运用效果不佳。50%的被调查人员认为所在单位建立了基本的绩效考核办法和制度, 但是执行力度一般,甚至较差, 这表明尽管建立了绩效考核制度,但更多是停留在制度层面, 尚未得到有效实施,这一方面是制度本身设计问题, 也可能是制度执行方面的问题。                   其次, 在激励措施的设计上也要切合公务员真实需求。激励分为正激励和负激励。关于负激励的内容,公务员法中的惩诫条款已作了较为详细的规定, 惩戒力度也逐渐递增直至降级、撤职、开除, 但是奖励力度却与惩戒力度并不平衡。所有奖励措施都不涉及职务和级别的晋升。根据笔者的调查,被调查公务员关注的激励因素除薪酬( 工资、奖金、福利) 外, 主要关注的因素还有:是否有机会提高自己的能力; 好的工作环境; 和谐的人际关系; 工作的成就感以及社会地位等其他因素, 在这些因素中, 36.09%的人最看重的是是否有机会获得提高自己的能力; 24.81%看重的是和谐的人际关系; 18.80%看重的是工作的成就感; 18.80%看重好的工作环境。可见,除了物质激励外, 公务员更看重的是能力的提升以及和谐的工作条件和工作环境, 而公务员法所规定的奖励并不是公务员的核心需求, 激励效果并不明显。所以, 制定配套法规,在公务员法的”其他待遇“范畴内对激励制度进行变革和完善同样是服务型政府行政改革的着力点。                   三、服务型政府模式下的公务员制度重构                   笔者认为构建服务型政府, 公务员制度必须重构, 重构的出发点是打造公务员职业化体系,公务员职业化体系的再造策略应该是构建基于战略性人力资源管理的公务员体系。中国公务员管理制度不断深化改革和向战略性人力资源管理靠拢的关键在于如何使公务员职业化并构建有效的公务员职业化体系。公务员职业化体系是基于战略性人力资源管理理念,以公务员能力素质模型为基础, 以人力资源管理核心流程为横向体系的整合系统框架。                   ( 一) 以提升公务员能力素质模型为核心的公务员职业化纵向体系的重构                   公务员职业化体系的纵向体系是构建公务员的能力素质模型, 这是公务员职业化体系的基石,成熟有效的公务员能力素质模型应当成为人力资源管理横向体系的核心, 贯穿公务员管理的流程。公务员能力素质模型应该由公务员职业素养、职业行为和职业技能构成。职业化素养更多的体现在公务员的自律上,政府主要帮助公务员在良好的氛围下逐渐形成良好的职业化素养; 职业行为更多的体现在遵守政府等公共事业部门的行为规范。在职业素养和职业行为的构建中, 尤其要在公务员队伍倡导”为顾客服务、对顾客负责“的服务型政府理念,改变传统上政府的权威心态和政府为尊的状况, 真正在公务员中树立”官为民“、”以民为本“的民主行政精神, 培养”一切为顾客着想、一切为顾客服务“的新型组织文化。                   职业技能是公务员对工作的一种胜任能力,一是职业资质和资格认证, 二是职业通用管理能                   力。在服务型政府的构建中, 尤为重要的是研究适合中国当前现状特征的服务标准体系,这些标准体系构成了公务员在服务型政府中应该具备的基本职业技能。澳大利亚政府在服务型政府构建中就制定了”顾客服务标准“, 该标准以七项主要原则构建而成: ( 1) 了解顾客所在(Know YourCustomer Base) ; ( 2) 善待顾客(Customer FriendlyStaff) ; ( 3) 以顾客为导向的服务场所的构建(Customer-focused Public Contact Area) ; ( 4) 综合的申诉处理流程(Comprehensive Complaints Handling Process) ; ( 5) 顾客价值绩效评估(Customer ValuePerformance Measures and Targets) ; ( 6) 电话与现场办理技巧( Telephone and Counter Techniques) ;( 7) 持续改善。除此之外, 国际标准化组织( International Standardization Organization, ISO) 所制定的国际服务或者环境质量标准也可以作为行政机关推动服务管理的方向[4]。                   ( 二) 以录用、培训和激励考核为核心的公务员职业化横向体系的重构                   按照人力资源管理流程的观点, 笔者将公务员职业化的纵向体系归纳为三个流程式的模块:公务员职业化的录用和配置机制、公务员职业化的培训机制和公务员职业化的激励和考核机制。首先,在公务员录用和配置上, 笔者认为加强公务员考试录用制度的科学化建设是非常重要的,特别是在落实公务员职业化上, 但这种方法更多意义上是从制度和细节层面加以考虑,公务员要走职业化道路的必要条件是结合公务员职业化的纵向体系, 结合公务员的职业素质模型和能力要求模型构建新型的考试录用举措和方法。其次, 公务员培训机制构建应该在贯彻落实新公共管理理念的同时,把公务员培训提到重要位置加以认真思考并积极付诸实践。以公务员能力素质模型为基础, 设置有效的培训方式和培训内容,设置针对性的培训体系将是构建公务员职业化体系的重要步骤。最后,从公务员激励和考核机制构建看, 激励和考核机制成为识别和保障公务员职业化的重要手段。在我国公务员管理中, 激励机制主要通过奖惩、考核、职务升降、在职培训、工资、聘用、竞争、辞退等环节来实现,并与公务员保障机制、竞争机制、更新机制和防腐机制紧密相连, 密不可分。通过更加有效的绩效管理制度来保证服务型政府建设中公务员实际服务绩效。                   注释                   [1] 关于各种模式的详细说明可以参考: 中国行政管理学会课题组: 《服务型政府是我国行政改革的目标选择》, 〔北京〕《中国行政管理》, 2005 年第4 期。                   [2] 行政服务中心这种管理模式最早起源于英国的”一站式“( one- shopstation) 服务, 所谓”一站式“服务就是让公民在政府机关办理有关事务时, 只要在一个机关或窗口申请, 就能完成所有的程序, 获得所需的全部服务,无需奔走于众多的机关或窗口之间。撒切尔夫人上台后, 为了改变传统官僚制带来的机构规模膨胀、人浮于事、效率低下、部门利益倾向严重等弊端, 竭力推行行政改革, 在行政机关实行一站式服务。                   [3] 为了研究需要, 笔者于2006 年对江苏省公务员展开了问卷调查。调查以江苏省内的行政机关为调查对象,展开问卷调查, 共回收调查问卷141 份, 涉及江苏省交通厅、南京市中级人民法院、江苏省高院、相关高校领导等多个部门,样本具有一定代表性。以下调查数据同此说明。                   [4] 根据笔者的了解, 国内尚未有机构以ISO 标准作为行政服务标准, ISO 标准在国内主要以运用到企业为主。而国外如英国、美国等政府都已经开始运用该标准作为行政服务的标准。

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