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中国政府的治理理论与实践

 二、政府职能转变--中国政府治理理论与实践的中心枢纽                   治道变革既来自社会的推动,又来自政府对自身结构和功能的认识和基于这种认识基础上的自我改善。中国政府是推动社会进步,实现国家现代化的力量,又是接受现代化过程冲击和考验的客体。以职能转变为中心枢纽,实行政府机构改革,实现治道变革是中国政府长期努力的方向。                   1. 审慎考量政府管治范围和内容,合理配置政府和社会权力。权力和利益是一切政治和社会关系的核心。明确划分国家和社会的权力、政府和市场的权力、公共权力和私人权力,是治理理论赖以建立的前提。以国家权力与社会权力、政府权力与市场权力、公共权力与私人权力为两端,任何在这两端之间权力的畸强畸弱,都会破坏它们之间的良性平衡。所谓政府职能转变,首先改变的就是政府的“职权”,然后才可能转变政府的“功能”。对于中国政府来说,政府职权的变化,就是在承认政府权力有一定限度的前提下,还权于社会、还权于企业、还权于市场、还权于公民,改变过去政府包揽一切的做法。其次,是在承认社会、企业、市场、个人享有合法权力的前提下,调整政府与其他权力主体之间的关系,充分发挥它们的主体能动作用,形成新型的权力关系,共同营造新型的治理格局。中国政府行政体制改革从一开始就选准了下放权力这个突破口,希望通过下放权力,赋予较低层级行政部门以更大的自主权,以便发挥它们的积极性和能动作用。行政权力下放的结果,使得地方政府掌握了更大的经济管理权限、财政收支权限、人事管理权限。通过二十多年的改革,现在中央政府一般不再去主动干预地方和企业的管理和经营事宜,其权力主要限于掌握国民经济的重大决策权,包括货币的发行,基准利率的确定,汇率的调节和重要税种税率的调整等。地方政府则有权按照国家法律、法规和宏观政策制定地方性法规或政策;通过地方税收和预算,调节本地区的经济活动;运用地方资源,促进本区域经济和社会进步,特别是推动直接为公众服务的教育、卫生、住房和社会保障事业的发展(郭济,2000) 。与体制内的放权让利相联系,国家不再对社会权利的生长感到不安,而是积极将这种权利发展导入可以控制并与国家合作的轨道,建立与社会各种类型权利主体的伙伴关系。“主要在经济领域,把某些职责转移到民间,由非政府机构和社会组织承担某些职责,动员其参与政府项目的计划、执行、参与和评估。”因此,有学者指出,中国始于1978 年的改革,其一条主线就是中央对地方、国家对社会的权力下放(施绍祥,1999) 。1998 年九届人大一次会议《关于国务院机构改革方案》中则明确把政府职能定为三项:宏观调控、社会管理和公共服务,对政府的职能进行了科学的定位。                   2. 实现政府管治方式和管理手段的转变,经济和社会管理以宏观方式为主。从逻辑上说,承认了国家权力之外其他权力主体的存在,就意味着国家权力在划定的范围内和限定的内容中与其他权力主体之间是合作性的平行关系,而不是包含性的垂直关系,也意味着国家权力的滥用是不被容忍的。况且,社会主义国家的历史经验也说明了,政府权力的无限延伸,国家干预的无休无止,可能对社会发展带来严重的挫伤。因此,由命令性的管治方式向说服性的管治方式的转变,由主动--被动性的管理方式向互动性的管理方式的转变,由行政性的管理方式向契约性的管理方式的转变,由控制性的管治方式向协商性的管治方式的转变,由微观干预性的管理方式向宏观调控性的管理方式的转变,已经成为中国政府职能转变的重要内容。而以精简、统一、效能为标准的政府机构改革,其中心目标就是达到政府职能的根本转变。改革的结果是,过去那种“全能型”政府管理模式已被抛弃,政府不再扮演凌驾于社会之上包揽一切、管制一切、指挥一切的角色。社会资源的配置转向以市场为基础,经济运作的的主体不再是政府,而是市场、企业和生产经营者。“政府职能正在发生结构性变化:过去,政府是运用行政手段为主,现在转向以经济及法律手段为主;过去政府是直接管理企业和生产者的生产经营,现在转向引导经济发展主要培育市场和建立宏观调控体系,通过市场进行间接引导和控制;过去,是政企不分,企业是政府的'附属品',现在是政企分开,企业成为独立自主经营者,等等。政府主要职能是统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调、提供服务、检查监督”(刘怡昌,2000) 。                   3. 强调合作与服务,激发社会活力和人民创造精神。政治学家和行政管理学者素来重视对政府能力的研究,但是事实上他们大多数关心的是政府的管制能力和汲取能力,而很少注意政府提供服务的能力。治理理论的一个重要理念是对政府服务的强调。对政府管制能力、汲取能力与政府服务能力之间的关系,中国政府持有一种辩证的认识。“为人民服务”、“做社会公仆”一直是中国政府对公务员实行教育的一项重要内容。实质上,政府的管制能力、汲取能力与服务能力是互相促进的,政府提供的优质服务所带来的效益必然促进社会秩序的稳定和社会财富的增长,其结果是政府管制能力的增强与汲取可能性的增大。政府提供服务的内容不但包括秩序、安全、福利,而且包括制度、价值、规则。治理理论所强调的合作意识实际上源于治理的多中心论,这一论点不再将政府视为唯一的治理主体,而强调有效治理依靠的是政府、企业、市场、社会、社区多个层面的行动主体,特别是依靠这些行动主体之间的通力合作。中国政府强调调动各方面的积极性,其价值在于将社会看作是各要素相互关联的整体系统,重视系统内各要素的能动。一个明显的事实是,在中国政府的鼓励和引导下,无论是企业、个人还是民间组织都开始积极投身社会公共事业。例如,企业大力赞助举办各种类型的运动会,向公共设施建设和受灾的地区捐款捐物;民间组织积极兴办各种社会福利和救济事业,所兴办的“希望工程”、“阳光工程”、“扶贫工程”引起了强烈反响,取得了可喜的成果;个体公民则在污染治理、社会治安、向政府建言献策、社区自治中发挥着重要的作用。人们曾担心的人民公社体制在农村的改变、单位制度在城市中的瓦解所带来的社会管治上的混乱局面正在被一种新型的有效治理格局所取代,一个从上到下,从政府到个体公民的治理网络正在出现。          

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