公务员报考资格条件的立法学解读-行政法
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公务员报考资格条件的立法学解读


  [提要] 本文是《立法学方法在行政诉讼中的运用研究》课题公务员 录用纠纷专题诉讼研究的成果之一,主要为深化对广西人事厅今年公务员报考资格纠 纷案诉讼及为对广西人事厅今年公务员报考资格纠纷诉讼作理论准备,写作时间为 今年8月至11月。文章以《公务员法》为背景从立法与政策、立法与政治、立法与社 会、立法技术和立法救济等的全新视角,对设置年龄、学历为主的公务员报考资格条件 的违法性进行了系统深入独到的分析,有较强的理论独创性和现实针对性。

  [关键词] 国家意志 立法表达 法律保留 法律解释 科学人才观 社会 公平

  一、问题的提出及回答的方法

  《中华人民共和国公务员法》(以下简称《公务员法》)于今年1月1日起 施行。自此,国务院行政法规《国家公务员暂行条例》(以下简称《公务员条例》)和 人事部《关于印发的通知》(人录发[1994]1号)文 件(以下简称《通知》或《暂行规定》)以及各地、各部门自称以《公务员条例》和《 通知》为依据制定的各种规章或其他行政规范性文件,在法律的形式上宣告废止。但是 ,今年中央机关公务员录用考试的高学历资格限制条件依然如旧,将年龄从《通知》 规定的一般35岁以下放宽到36岁,也没有带来任何制度性改变的意义和价值;各地报考 的年龄和学历限制也依然是五花八门,丝毫没有松动的迹象。这种现象是符合《公务员 法》,为《公务员法》所确认和保护的呢?还是不符合《公务员法》,为《公务员法》 所抛弃和否定的呢?

  对上述问题的回答,只有是或不是两种答案。

  回答是的主要说法是:《公务员法》第十一条规定公务员应当具备的相应条 件为年满十八周岁,具有符合职位要求的文化程度;《公务员法》第二十三条规定报考 公务员,除应当具备本法第十一条规定的条件外,还应当具备省级以上公务员主管部门 规定的拟任职位所要求的资格条件。既然法律没有禁止规定上限,对文化程度的要求也 不明确,根据《公务员法》第二十三条授权由人事部门规定报考公务员资格年龄上限和 学历条件是自然的,而且过去一直也是这样做的。

  我们认为这种说法是不对的。过去一直这样做并不表示过去一直是正确的, 即使过去是正确的,也并不等于现在也就一定正确。

  他们所说的法无禁止即可规定限制年龄上限,在社会上很有迷惑性,实际上 是对行政法原则的歪曲。法无禁止即可为是民法上的原则,也是公民权利对行政权力实 行抗辩的原则。政府行政部门依法行政,必须是有法律明确的规定和合法的授权才可以 为。法律规定的行为模式(勿为、可为、应为等)是置在一定的权利义务体系中去规范 的,勿为可以是法律直接规定的义务,也可以是相对于他方权利而产生的义务,并非以 “禁止”二字为唯一标志。如果像他们这样不分法律原则适用条件而耍“无赖”浑水摸 鱼的话,那么,人们也可以这样质问:《公务员法》没有规定禁止杀人,也未见我国现 行的其他法律规定有禁止杀人的条文,岂不是人人都可以为盗贼[1] 了!?

  他们所说的学历在实务上实际就是指文凭,且文凭还要搞三六九等(全日 制、函授、电大、自考、党校、职校等)的区别。事实上我们知道,文化程度的要求并 不等同于对学历的要求,更不等同于对文凭的要求。人事部《通知》中规定,报考省级 以上机关公务员应具备大专以上文化程度,《公务员法》规定公务员的条件要具有符合 职位要求的文化程度:是文化程度而不是学历!但是所有招考公务员的简章,包括人事 部的简章,普遍地动辄要求本科、硕士甚至博士学历。这说明他们是抛开法律规范的规 定而自己搞一套[2] .

  立法是一个表达国家意志的过程。我们不否认起草部门的某些人士在起草《 公务员法》的过程中可能确实还存在继续坚持限制公务员年龄、学历等资格条件的想法 ,但是,这种个人(某种意义上甚至包括个人所在的组织)的想法没有能够在立法过程 中被合法有效地作为国家意志表达出来。换言之,就是这种想法被立法表达的国家意志 否定了,在立法程序中被过滤掉了!既然没有作为国家意志表达为法律的规范,那么, 这种想法就不应该存在任何“法”的效力,自然就更不应该在法的实施中“夹塞”进来 以“法”的名义和方式被执行。

  所以,我们的回答是否定他们的意见的。

  然而,我们在权力的汪洋中还只是沧海一粟,缺乏“一言九鼎”的权威,在 社会及媒体上也缺乏宣传的版面,上面的批驳及正面意见的存在本身事实并不足以使我 们的观点自然地得到广泛的认可和支持,我们仍需要更深刻的论证。本文尝试采用立法 学的方法,依据《公务员法》的规定对公务员报考年龄、学历资格条件作合乎立法逻辑 的解读,以求得更广泛的理解和稳固的支持,也希望同意及支持我们者加以宣传,以助 星火成燎原势。

  这里所说的立法学方法,主要是从探究法律规范如何生成并取得确定效力的 角度出发来研究法律规范文本、条文的真正含义的思想方法。本文将主要涉及立法政策 学、立法政治学、立法社会学、立法技术学、立法救济学等。需要说明的是,这些概念 并无现成的借鉴,是笔者根据研究问题的思想方法“悟”得来的,具体的概念名称、含 义和逻辑关系等仍可以作进一步的完善(但这些不是本文的主要任务)。

  二、立法政策学解读

  立法政策学的范畴,主要是研究国家执政力量的政策与立法的关系问题[3] 现代国家中几乎任何一个政党取得执政地位以后都不会不考 虑把该党的政策变化为国家的意志——法律。我们在中国共产党执政并越来越重视用法 律手段管理国家的条件下,党的政策无疑是作为制定法律和实施法律的依据和指导思想 的。在我国当前的政治结构中,党的政策基本上也就是国家的政策。据此,我们可以用 党和国家的干部政策和人才政策来诠释《公务员法》对公务员报考资格条件的规定。

  在实行公务员制度之前,公务员和其他企业事业单位等组织的干部一起统称 “国家干部”。改革开放以后,党的干部管理政策有一条主线:单位用人自主。在公务 员管理上,通过公开招考的途径进行录用公务员,根本区别于公务员制度实施以前的不 通过考试途径或者只在小范围内部进行不公开的考试而直接录用国家干部的做法。在直 接录用国家干部的制度中,主要是强调“派干部”:各级政府人事部门代表国家录用干 部,然后分配或分派到各用人单位。各用人单位相对来说是比较被动地接收干部。这种 接收干部的被动程度当然视各单位的具体情况有所差异,并从严格的计划经济时期到改 革开放逐步深入的时期逐步出现减轻的趋势。在20世纪80年代,随着《企业法》和《企 业转换经营机制条例》的制定实施,企业用人自主权(包括自主录用、辞退和管理企业 干部的权力)得到了法律上的确立。到20世纪90年代《公务员条例》的制定和实施,国 家机关在政府人事部门的管理下录用公务员的制度得到初步的确认。但是,由于人事部 随后制定的《通知》还比较多地沿袭计划经济时期的一些做法,加上各地人事部门在实 际工作中均采取一些强化自身权力的做法,机关的用人自主权问题总体上解决得不如企 业的好。在21世纪伊始即制定实施的《公务员法》总则中,明确规定了“上级公务员主 管部门指导下级公务员主管部门的公务员管理工作。各级公务员主管部门指导同级各机 关的公务员管理工作。”指导根本区别于领导,意味着指导者不能对被指导者作出指令 性的、强制性的要求,被指导者与指导者之间不是服从的关系。这就进一步在法律上确 立了各用人机关的用人自主权。《公务员法》在第十八条和第四章《录用》的规定中, 更是集中、突出地展示了用人机关在招录公务员中的自主职权。至此,政府人事部门 “录用”国家干部(公务员)“分派”、“分配”给各用人机关的历史残余最终在法律 上彻底宣告终结。用人自主这条主线在《公务员法》实施后将继续坚定地向前走。

  与用人自主政策伴行的另一条线——党的干部年轻化政策,是针对当时干部 队伍严重老化的历史条件而提出来的,而且一直是作为政策执行:从1980年邓小平同志 提出到1993年制定《公务员条例》都没有以在法律(法规)的形式固定下来。这表示着 两方面的意义:一是干部年轻化政策以党的政策的权威指导着《公务员条例》的实施; 二是体现着政策与法的灵活关系,即法可以包含容纳政策的内容,也可以包含容纳政策 的变化。1994年人事部的《通知》可以看成是公务员录用制度改革中执行干部年轻化、 知识化、专业化政策的一个文件。年轻化是对年龄的一般要求,知识化是对一般知识和 能力的要求,专业化是对特定岗位工作技能或能力的要求,经过批准,报考资格条件可 以放宽:这个政策性文件对公务员报考资格条件的规定是包含着政策的原则性,也体现 着政策的灵活性的。应该说这是一个很好的文件。

  法包含容纳政策变化的意义,在今年中共中央国务院确立人才强国战略及 相关政策的时候,有了开始显示出来的机会。今年12月底全国人才工作会议以后,《 中共中央国务院关于进一步加强人才工作的决定》提出了树立科学人才观的要求,提出 了不拘一格选人才的要求。这意味着党的干部年轻化政策在经历了1/4世纪以后 发生了质的改变!这种改变当然不是对过去干部年轻化、知识化的简单否定,而是哲学 上辨证的否定之否定,是扬弃,是在肯定过去干部政策取得巨大成效的基础上适应新的 历史条件以新的科学人才观为指导实行不拘一格选人才的新政策!

  遗憾的是,虽然《公务员条例》和人事部《通知》本身具有的法的灵活性本 来可以容纳科学人才观为指导的“不拘一格选人才”的新政策,但是各级人事管理部门 和广大用人机关显然没有为新政策的到来和执行做好必要的思想准备和制度变革的准 备。各级党委、政府和有关部门也没有像重视经济建设那样重视并为之建立相应变革的 政治和社会动员机制,他们仍然依照自己的惯性、惰性运行。过去在执行《公务员条例 》和《通知》的过程中存在的“该坚持的原则性没有坚持,该把握的灵活性没有把握” 的状况丝毫没有转变。正是因为这些地方和部门该坚持的原则性没有坚持,该把握的灵 活性没有把握,不仅出现了近年来频繁发生公务员录用纠纷的现象,而且导致社会把矛 头指向了人事部这个《通知》的合法性上:仿佛人事部成了罪魁祸首似的!如果有关部 门或有关人员稍为有把握政策原则性和灵活性关系的能力,这种现象和问题完全是可以 避免的。

  《公务员法》的政策背景情况怎么样呢?一是单位的用人自主权政策没有改 变(但有很多人淡忘了,另外法律的发展对用人单位权力的制约性要求也增加了);二 是用人政策已经因科学人才观的提出特别是不拘一格选人才要求而改变。第一点是我们 理解《公务员法》第二十三条与第十八条规定的含义及相互关系的基础,第二点则是理 解《公务员法》第二十三条与第十一条规定的含义及相互关系的基础。

  根据党的政策作为制定法律和实施法律的依据和指导思想的地位和作用,结 合《公务员法》与《中共中央国务院关于进一步加强人才工作的决定》的出台过程,我 们完全应该说《公务员法》是在科学人才观指导下的一部立法,其实施也毫无疑问应该 是要符合科学人才观的要求。谁否认这一点,谁就不是一个有正常思想和思维的人,至 少不是一个在中国政治和政策的正面环境下具有正常思想和思维的人。

  今年是《公务员法》立法最实质的起草阶段,这时也是全国人才工作会议 筹备和《中共中央国务院关于进一步加强人才工作的决定》起草的关键时候。《中共中 央国务院关于进一步加强人才工作的决定》于今年12月底最终出台,今年初中组 部、人事部形成了《中华人民共和国公务员法(草案送审稿)》才由人事部报送国务院 审批,今年12月,十届全国人大常委会第十三次会议对国务院提请审议的《中华人民 共和国公务员法(草案)》,进行了初步审议,在今年4月十届全国人大常委会第十 五次会议第二次审议后《公务员法》获得通过。在公务员法立法的两次常委会审议的公 开报道中,没有任何关于需要坚持限制年龄、学历资格条件的讨论或说明,更没有常委 会主动表示、被动同意或接受限制年龄、学历资格条件的立法意思,只能说明立法遵从 和服从了党的新的人才政策,没有在立法中表达限制年龄、学历的意思。

  如果在《中共中央国务院关于进一步加强人才工作的决定》提出树立科学人 才观,强调不拘一格选人才的政策后紧接着出台的《公务员法》表达的仍然是过去公务 员录用管理实际工作中限制年龄、学历等与党和国家新政策相悖的做法的立法意思,那 么这部《公务员法》就直接出现有违背《宪法》和《立法法》中确定的坚持中国共产党 领导的嫌疑了,《公务员法》就与《中共中央国务院关于进一步加强人才工作的决定》 相违背了:在中国共产党领导下的社会常态和政治常态中,身为中共中央总书记、国家 主席的胡锦涛同志能签署这样的法律颁布实施吗?显然不能。

  所以,在党的科学人才观指导下,坚持德才兼备原则,把品德、知识、能力 和业绩作为衡量人才的主要标准,不唯学历、不唯职称、不唯资历、不唯身份,不拘一 格选人才,应该坚定地成为实施《公务员法》、改革公务员录用制度,做好公务员录用 工作的唯一正确的选择和出路。那些在公务员录用考试工作中僵化、教条、机械地执行 年龄、学历资格限制的做法,在《公务员法》制定实施前就已经是错误的,在《公务员 法》出台实施后更应该毫无疑问地、坚决地抛弃。

  三、立法政治学解读

  政治是人们围绕公共权力而展开的活动以及政权组织运用公共权力而进行的 资源的权威性分配过程。政治学一般研究政治体系中的国家、政府、集团和政治人及其 相互关系,包括统治、管理及政治参与等活动,并延及民主、人权等范畴。立法政治学 主要研究各政治力量在立法过程中的意思表示或利益表达以及这种表示或表达的结果。 为方便起见,我们这里主要讨论中央行政机关与国家立法机关在《公务员法》立法上的 意思表示。

  (一)关于公务员年龄条件问题

  1、国务院提交给人大常委会审议的《公务员法(草案)》除了“年满18周岁 ”以外没有明示其他的年龄限制,这在立法的语言表达上应该理解为默示至于法定退休 年龄。最后颁布实施的《公务员法》第十一条第(二)项规定公务员条件为“年满18周 岁”,与《公务员法(草案)》的明示表达是一致的。这种意思表示用语言逻辑过程表 示为:

  LET A=B 公务 员 年 龄 条 件 = 《公务员法》第十一条第(二 )项的条件

  LET B=C 《公务员法》第十一条第(二)项的条件 = 年满18 周岁

  TO A=C 公 务员年龄条件 = 年满18 周岁

  按照这样的逻辑表达,公务员的年龄条件就是年满18周岁起至法定退休年龄 止,公民在18 周岁以后至退休年龄以前进入公务员队伍都是符合《公务员法》立法意 思的逻辑表达的[4] .

  2、在理解《公务员法》第二十三条“报考公务员,除应当具备本法第十一条 规定的条件外,还应当具备省级以上公务员主管部门规定的拟任职位所要求的资格条件 ”规定的时候,公务员管理部门和用人机关认为这表示授权他们还可以像执行《国家公 务员录用暂行规定》(人录发[1994]1号)那样再规定包括年龄35岁以下之类的公务员 报考资格条件。中央行政机关在立法过程中没有这样明示的意思表达,是否有这样默示 或暗示的意思我们不得而知。但是我们可以明确知道,如果中央行政机关作这样的默示 或暗示,则是与第十一条的法律表达逻辑过程和逻辑结构不相统一了。所以,如果中央 行政机关一旦公开表达出在18周岁以上再限制公务员报考年龄的意思,必然会遭到国家 立法机关的公开明示的否定。

  3、也许由于中央行政机关没有明示要限制诸如35岁以下报考资格条件的意思 ,国家立法机关机关也没有在《公务员法》第十一条之外或第二十三条规定中明示反对 这种年龄资格限制的意思。是否这样就意味着国家立法机关认可这种资格限制了呢?回 答是否定的。首先,国家立法机关立法过程是对立法草案的审议,在《公务员法(草案 )》中没有表达出来的意思,国家机关如何审议?无从审议。既然未经过审议,将这种 意思表达转化为国家意志的表达就更无从谈起!其次,国家立法机关在第四十五条第三 款的规定中逻辑性地表达了在最低年龄条件以上不再限制年龄资格的立法意思。该款规 定“确定初任法官、初任检察官的任职人选,可以面向社会,从通过国家统一司法考试 取得资格的人员中公开选拔。”人大常委会在审议《公务员法(草案)》时对确认通过 国家司法考试不再重复参加人事部门组织的公务员考试的问题专门作出过立法说明。我 们明确知道,初任法官、初任检察官基本上都应属于录用范畴的主任科员以下相当层次 的非领导职务公务员,而国家统一司法考试是没有过去行政机关公务员录用考试那种35 岁以下、32岁以下、30 岁以下、28岁以下、27岁以下、25岁以下、23岁以下等等五花 八门的年龄限制的(《法官法》、《检察官法》规定初任法官、初任检察官的年龄限制 为年满23岁)。所以,《公务员法》将法官、检察官纳入公务员体系之后,逻辑性地表 达不对进入公务员队伍担任主任科员以下层次非领导职务的年龄资格进行限制,这是合 乎法理和情理的。

  4、鉴于报考公务员涉及公民政治权利,国家立法机关在《立法法》第八条、 第九条确立了法律保留原则,而且是把政治权利事项作为绝对保留事项,即该规定排除 了中央行政机关(和其他机关)对有关剥夺公民政治权利的事项作出规定的权力。因此 ,除国家立法机关制定法律以外,中央行政机关和其他机关要在《公务员法》第十一条 规定范围之外对公民报考公务员的资格(权利)作出限制(剥夺)的规定,都是为国家 立法机关所否定的。

  5、中国政府(中央政府)在1998年签署了《公民权利和政治权利国际公约》 ,中国高层也在研究通过国家立法机关批准该加入《公约》的问题。在这种背景下,中 央行政机关和国家立法机关亦不可能表达允许在法律之外公开限制公民政治权利的做 法。

  综上所述,我们可以充分认定,《公务员法》没有表达授权公务员主管部门 和招录机关限制公民报考年龄资格剥夺诸如35岁以上人员报考权利的意思(对该法第二 十三条所谓“授权”在立法表达上的真正含义,我们将在本文第五部分立法技术学内容 中作进一步的分析)。

  (二)关于学历及文化程度问题

  学历与文化程度在公务员立法上的表达,显示的是权利本位与权力本位之争 ,前者表明立法者较注意从尊重和维护公民权利的角度来表达公务员条件的立法意思, 后者表明立法者主要从方便管理者行使权力的角度来表达公务员条件的立法意思。当这 些立法意思通过立法程序表达为国家意志(即法律通过审议表决并公布实施)以后,围 绕公务员录用法律关系主体即公民与公务员管理机关及用人机关之间的权利义务体系就 有明显的、质的不同。

  以权力为本位的观念出发,公务员管理机关及用人机关不但将学历简单化为 文凭,而且自认为可以根据自己的主观需要进一步将文凭规定为全日制学历的文凭,规 定为硕士、博士学历和文凭。这就大大地排除了报考公民的范围:招录公务员职位对无 学历或无文凭而具有同等文化程度的人封闭,对非全日制学历的函授教育、电大教育、 成人教育、党校教育、自学教育等文凭的人封闭,许多职位对本科以下的人封闭,.. ....。在这个权力的外壳封闭下,不但公民的政治权利无法表达,国家立法机关的 意思及其所代表的国家意志也无法表达,多数公民基本上处于无权利无救济的境地。这 是目前实际情况的反映,所幸的是这种做法在公务员法的立法过程中没有被国家立法机 关所确认。

  以权利为本位的观念出发,立法的逻辑起点首先是确定某种权利,然后围绕 权利来设计和实施相关的管理制度。我国公务员立法规定公务员录用制度时,对其中报 考制度的立法规定是体现了这种制度设计的,即是以报考者为主体、以报考者权利为坐 标来表达的。

  早在《公务员法》之前的人事部《关于印发的通知》中,就规定报考省级以上政府工作部门的国家公务员,应具有大专以上文 化程度;报考的报考市(地)级以下政府工作部门的,应具备省级录用主管机关规定的 文化程度(按逻辑关系当然是低于省级以上政府工作部门的文化程度,比如《广西壮族 自治区国家公务员录用实施办法》(桂政办发[1996]13号)的规定是高中以上文化程度 )。

  在国务院报送的《公务员法(草案)》中,曾用学历条件的要求代替文化程 度条件的要求。但是,这个立法意思的表达被国家立法机关否定了。根据全国人大法制 委副主任胡光宝等的解释,在《公务员法(草案)》中对公务员条件相关规定的用词是 “学历”,但是考虑到学历的含义比较狭窄,已经不能说明一个人的文化水平,所以, 还是采用了涵盖面比较宽的“文化程度”一词 ,这样,一个人也许没有学历,但是通 过自学其文化水平也可以达到相应的程度,也应该是符合相关报考条件的[5] .根据国家这样的立法意思表达,相应地要求公务员管理部门 或招录机关必须采取一定的方式、有一定的程序为那些具有相应文化程度而不单指是学 历(文凭)的报考者提供接受其报考的机会,保证其报考的权利。如《公务员法》第二 十六条规定“招录机关应当采取措施,便利公民报考”也正是这种立法思想的体现。

  值得研究的是,《公务员法》虽然在立法上表达了以文化程度取代学历(文 凭)的意思,却没有从法律的层次上明确表达出以什么方式表示一个公民具备公务员条 件所需要的文化程度,也没有表达出文化程度与公务员职位之间的对应关系。这样,《 公务员法》第二十三条有关“报考公务员,除应当具备本法第十一条规定的条件外,还 应当具备省级以上公务员主管部门规定的拟任职位所要求的资格条件”的 规定就很容 易被理解成为授权公务员管理部门(延及用人机关)设置学历或类似学历资格条件的一 个非常诡秘的空间。

  表面事实是,法律起草部门和立法机关的工作部门都没有为何种何类的公务 员职位需要何等文化程度以及如何表达文化程度作出法律上明确规定的准备。出现这种 没有准备的情况首先可能是起草部门立法意愿上的不足(他们没想到草案中的“学历” 要求会被否定)。其次在客观上似乎谁也不具备为文化程度直接作出可识别的层次或等 次划分的能力。所以,文化程度作为公务员的条件无法在立法上作出清晰的表达。换言 之,文化程度作为公务员条件只是人们习惯观念上的感性需要(觉得没有文化怎么能当 公务员?),在立法上并不具有真实的可表达性。因为“文化”一词在汉语里的基本含 义主要就是一般知识和文字能力。学历与文凭在一定程度上具有标识文化程度的意义, 但学历与文凭并不等同于文化。文化程度的群体优势或差异及个体之间的优势与差异, 更科学、有效的方法则是通过专门的测试或通过不同行为主体彼此之间在特定的行为过 程中进行比较来加以区别。从这个意义上说,在考试录用公务员的范畴内,文化程度并 不属于公务员报考的资格条件,而应该是属于作为报考人员在考试录用过程中竞优的表 现。所以,立法机关不对何种何类的公务员职位需要何等文化程度以及如何表达文化程 度作出法律上的规定,不管是有意或是无意所为,都不失为一种明智而正确的“做法 ”。

  从立法政治学更深层次的意义上解读,立法机关不对公务员文化程度的具体 表达作出法律上明确规定的做法,根本的原因在于立法机关工作部门与法律起草部门之 间微妙的力量对比关系。显而易见的事实是,如果起草部门要求在《公务员法》中明确 规定文化程度的具体限制或授权公务员主管部门作出限制,国家立法机关工作部门及法 案的审议表决机关无疑不能接受;如果国家立法机关工作部门在法案中明确写进反对及 取消文化程度限制的文字,则起草部门亦不能接受。在《公务员法》必须限时通过的情 况下,起草部门和审议机关大家都在“玩沉默”,在二十三条的语言文字上搞模糊也算 是一种出路。

  这样才可以解释为什么国家立法机关否定《公务员法(草案)》中以学历( 文凭)为公务员资格识别条件的规定以后,未见在审议程序中对这个否定做过正式的说 明,也未见起草部门采取什么“补救措施”。起草部门也许以为可以通过二十三条的 “授权”重新获得具体限制报考者文化程度的权力。国家立法机关工作部门则是借助立 法科学的其他规则来表达他们的真实立法意思,从而达到否定和不支持起草部门限制公 民报考权利之想法和做法的目的:如期望《公务员法》第十一条第(七)项 “其他条 件” 由“法律规定”和第十八条“各机关”(招录机关)的法定职权可以对起草部门 的想法或做法有所抑制;或者希望、相信《立法法》的法律保留制度和司法审查(行政 诉讼)制度能够对起草部门和其他公务员主管部门根据第二十三条采取的一些做法进行 合法性的规范和把关。

  总之,当我们不是把国家立法机关的意思表达放在孤立的《公务员法》的某 一个点上(比如第二十三条)作形而上学的理解而是放在一个体系或系统(如《公务员 法》第十一条和第十八条,《立法法》第八、第九条,第七十九、八十七条,以及宪法 等)上来观察的时候,起草部门欲通过《公务员法》第二十三条的“授权”获得限制公 民的文化程度或学历资格的权力的想法是与法律规则体系冲突的,即与国家立法机关已 经作出的正常的立法意思表达是相悖的。《公务员法》第二十三条对省级以上公务员主 管部门的“授权”,依据行政组织法下级服从上级的原则可以在某种意义上对抗第十八 条的“各机关”,但不能对抗立法机关和国家立法意思所表达的公民权利,即不能对抗 报考的公民(对《公务员法》第二十三条与第十八条之间的关系问题,我们将在本文第 五部分立法技术学内容中有进一步的讨论)。

   
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