存款保险法律制度利弊之研究-保险租凭
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存款保险法律制度利弊之研究


[摘要]存款保险法律制度是直接针对银行挤兑和破产倒闭而设计的,目的在于保护存款人的利益,增强公众对银行体系的信心,减少挤兑的可能性。我国建立该制度,将有利于维护金融安全,营造公平竞争的市场环境,完善银行的退出机制,从而提高金融业的效率。
 
  [关键词]存款保险;挤兑;道德风险;公共安全网

  一、存款保险法律制度的起源和概况
  从19世纪到20世纪30年代,大约每隔20年,世界上就会发生一场大的金融恐慌,造成大批银行破产。在上世纪30年代的那场大危机中,仅美国一年就有2000多家银行倒闭。为了应付这种情况,美国国会于1933年通过了《格拉斯——斯蒂格尔法》和《国家住宅法》,随后设立了联邦存款保险公司(FDIC)和联邦储蓄贷款保险公司(FSLIC),标志着现代存款保险法律制度的建立。存款保险是指符合条件的银行和各吸收存款的非银行金融机构(以下简称“银行”)将其吸收的存款按一定的保险费率向存款保险机构投保,当投保的存款机构面临危机或者破产而不能支付存款时,由存款保险机构代为支付法定数额的保险金。
  存款保险法律制度有以下基本功能:一是提高银行体系的公信力,减少存款人在金融机构出现问题时的挤兑行为,防止个别金融机构倒闭的传染效应,维护整个金融体系的稳定;二是对存款人的存款提供全额或部分的保险,保护一般存款人的利益;三是建立处理有问题银行的合理程序,以利于经营不善的金融机构退出市场,降低银行特别是大银行的道德风险。作为存款保险制度核心的存款保险机构的主要职能除了保护存款人的利益外,依据不同的情况,许多国家纷纷赋予其金融管理、金融援助和破产管理的职能。在多数西方国家,该制度和银行业审慎监管、最后贷款人制度统称为金融监管的三道防线,构成金融监管的基本制度,形成银行的公共安全网。金融机构倒闭在任何国家都是不可避免的,许多国家建立并完善存款保险法律制度,至1999年全球共有68个国家和地区推行存款保险法律制度。
  随着改革的深入,我国金融体系中潜在的风险正在逐步地暴露,先后发生了中银信托投资公司、中国农村发展信托投资公司、海南发展银行以及34家城市信用社等金融机构由于经营风险巨大而被行政关闭的事件,以及其他一些城市和地区金融机构的信用危机和挤兑事件。这些事件表明保护存款者利益、维护金融体系稳定的任务已经提上了议事日程。但在是否引进存款保险法律制度及如何建立我国的存款保险制度等问题上,国内学者的观点不一致,甚至截然对立。建立存款保险制度是一个涉及面很广的问题,本文仅就建立存款保险法律制度的利弊,在整个社会经济、法律制度框架下进行考察。
  二、存款保险法律制度的优势
  在现代存款保险法律制度建立之后,1941~1980年间,美国只有242家银行倒闭,每年平均只有6家银行倒闭,银行的倒闭率大大降低了,存款保险法律制度功不可没。但是,存款保险法律制度的意义决不止于此,在金融和金融监管发展史上,该制度都具有非常深远的意义。
  1.完善金融公共安全网。英国学者道尔将金融监管的基本制度划分为审慎或预防性监管和保护性监管。审慎监管包括资本充足率要求、流动性要求和一般性银行监督和检查等,保护性措施则包括最后贷款人制度和存款保险制度。审慎监管、最后贷款人制度和存款保险制度三者在维护金融安全方面的直接目的、方式和效果各不相同,具有不可替代性。(1)审慎监管在银行的安全防范措施中处于核心地位,通过加强对银行市场准入和银行经营风险的监管,控制银行风险的形成、积聚和外化,达到事先预防风险和维护银行系统稳定的功能。但是完善的审慎监管也不能保证风险的完全消除,一旦银行出现危机,审慎监管则无能为力,需要最后贷款人和存款保险制度作为补充,作为处理银行危机的手段。(2)由中央银行行使的最后贷款人职能旨在防止银行的暂时性流动性危机向清偿性危机和系统性危机转化,通过直接对面临危机的银行提供流动性援助来维护金融稳定。中央银行的这种职能从某种意义上说,是一种事实上的或隐性的保险。该制度具有操作迅速和见效快的特点。但最后贷款人职能的行使是有其局限性的。中央银行的最后贷款人职能与其同时具有的货币政策职能往往相抵触,过分地利用最后贷款人职能可能导致货币供应量的失控,损害稳定货币的政策目标。最后贷款人职能行使标准的模糊性和决策的随意性限制了其防范银行危机功能的发挥,但是明确的最后贷款承诺又会使银行过于依赖央行的最后贷款人职能,增强了银行冒险的积极性。因此,央行行使最后贷款人职能时常常会面临两难境地。(3)存款保险制度为存款人提供了直接的保护,其法定性和可预见性增强了存款人对银行的信任,可以有效地防止银行挤兑的发生。但是由于保险基金数目的有限性以及资产与负债的不对称,当面临银行体系的大动荡时,中央银行的最后贷款人职能显然是存款保险的必要补充。而且,存款保险制度带来道德风险和逆向选择问题,必须通过加强审慎监管以降低其负面影响。再者,审慎监管的完善也会降低银行危机发生的可能性,降低危机对央行和存款保险机构的压力。由此可见,三者必须相互补充,相互配合,才能达到维护金融安全的目的。
  2.完善银行的市场退出机制。在市场经济条件下,优胜劣汰是市场机制发挥作用的必然要求。金融监管要尊重市场机制的作用,遵循适度监管的原则,保持银行间的适度竞争。当个别金融机构因为经营不善而被市场淘汰的时候,只要不触发系统性危机,危及金融系统的安全稳定,就应该让其破产。否则,金融机构的竞争意识就会淡化,经营活力就要受到制约。然而,金融机构的破产毕竟不同于一般的企业,银行的破产会对社会产生巨大的震荡,甚至引起银行的挤兑风潮,危及金融安全。银行机构的特殊性常常使监管当局面临两难选择,所以,必须建立存款保险制度,从机制上保证金融机构退出市场时其负面效应降至最低。可见,存款保险制度是金融市场退出机制中重要的一环,其存在为金融监管机构采取果断措施,促使那些效率差的金融机构退出市场,消除了后顾之忧,从而有利于提高金融体系的运作效率。
  3.促进银行公平竞争。在建立存款保险制度之前,人们一般认为大银行比小银行安全,大银行一旦出现问题,国家也不会坐视不管,相比之下,小银行就处于劣势。同样,国有银行由于有国家的信誉作担保,比起中小银行和非国有银行,这些银行就会有天然的优势。建立存款保险制度之后,可以在一定程度上淡化这些金融机构的特殊优势,有利于增强中小银行和非国有银行的竞争力,促进公平竞争,从而提高银行业市场的效率。
  4.稳定货币供应量。存款是货币供应量的主要组成部分,如果存款性金融机构大规模倒闭,存款大量减少,银行货币供应和扩张功能就会受到损害。同时,如果中央银行不能适时适量补充这些减少的货币,则货币供应量将大幅减少,造成经济的大幅波动和萧条。存款保险制度既可以预防和减少挤兑的发生,也可以通过对存款人的赔偿来补充减少的货币供应量,恢复银行的货币供应和扩张功能。因此,弗里德曼和施瓦茨通过实证研究认为,存款保险制度有利于货币制度的稳定。

三、存款保险法律制度的弊端
  存款保险制度发挥的公共安全网作用会诱导存款者忽视金融机构的经营状况和风险,增强了银行冒险的积极性,导致监管机关过分依赖存款保险制度而放松监管职责。存款保险制度在上述三个方面造成的道德风险问题,成为学者诘难存款保险制度的主要理由。从一般意义上说,道德风险可以视为从事经济活动的人在最大限度地增进自身效用时做出不利于他人的行为。在保险行业,道德风险是指从保险公司的观点来看,保险对保险者的行为可能起着逆向调节的效果。存款保险制度引发的道德风险问题具体表现如下:
  1.存款者的道德风险。由于存款保险制度保护了存款人的利益,使存款人除了对较高的收益率感兴趣之外,无积极性关心银行的经营业绩和安全性,没有必要监督银行的业务活动,对存款机构的风险情况也会掉以轻心,甚至缺乏积极性把存款从潜在的破产银行中取出。存款保险降低了存款人监督银行的自我保护激励,使低效率甚至资不抵债的银行能够继续吸收存款,并以低利率与竞争者争夺市场份额,从而埋下隐患,加大金融体系内部的风险。
  2.投保银行的道德风险。虽然存款保险制度保护的是投保银行的存款和银行体系,而不是投保银行。本身,但是,对存款人的保护意味着存款人挤兑的威胁对吸收存款的机构施加的惩戒不复存在。市场纪律的弱化导致投保银行在制定经营策略时将存款保险视为一个可以依赖的重要因素,倾向于从事风险较高和利润较大的银行业务,如高息揽储、发放风险较大的贷款,从而增大了其承受的不适当的风险。同时,由于存款保险公司对规模不一、风险等级不同的银行以统一的保险费率收取不与风险挂钩的保险费,使得同样规模但风险性较大的银行不需要付出更多的保险费,它承担的风险将由经营保守的银行所补贴。而利用存款保险获取补贴的唯一办法是采取比通常更具风险的姿态,导致经营稳健的银行纷纷向冒险的银行看齐,银行采取冒险行动的冲动和动机增强了。对存款者的保护扭曲了银行的行为,因为他们知道,一旦出现危机,存款保险公司将挽救它们。特别是当一家银行出现危机而未被关闭时,银行就倾向于利用存款保险基金孤注一掷,因为这时全部的损失将由存款保险公司承担。
  3.金融监管当局的道德风险。监管机关工作的重心在于确保金融体系的安全和稳定,而安全稳定最明显的标志是不发生银行倒闭事件。存款保险制度由于防止挤兑而使银行不会因为市场的惩戒作用而倒闭,同时存款保险机构对处于危机的银行进行的救助使银行难以倒闭,因此造成监管机关对存款保险制度的依赖。监管机关过于依赖存款保险制度的结果是放松监管的职责,表现为:一是对银行过度承担风险的失察;二是对银行冒险的纵容或者容忍,甚至掩盖问题。监管当局的道德风险造成的后果是非常严重的,它延误了解决危机的时机,使社会承担了更为严重的代价。
  四、建立存款保险法律制度利弊的比较
  任何制度都不是至善至美的,在选择某种制度的时候,我们应该对其利弊进行权衡,在设计具体制度的时候,应该发挥其积极功能,抑制其负面效应。在理论上,任何保险行业都存在道德风险问题,而保险业并未因此从市场上消失。所以,问题的关键是如何从制度上防范和控制道德风险。存款保险制度保护的是存款,不是破产的银行,因此,该制度导致存款人的道德风险,但不会直接激发银行的道德风险。有限责任的法律制度和银行业高负债经营的特点使道德风险内生在银行的运营当中,无论有没有存款保险制度,银行业高风险、高收益的冲动都是存在的。将银行的冒险冲动控制在合理的范围内,这也属于委托人和代理人之间的利益控制问题以及监管问题。银行业本身就存在道德风险问题,存款保险制度只是在设计不当和伴随着监管的放松时才会加剧问题的严重性。实行单一的保险费率,弱化了存款人的监督激励,以及对破产银行处理不当,使存款保险制度强化了银行本身就有的道德风险。
  1.借鉴美国的《联邦存款保险公司改进法》,我们可以通过制度的设计与执行有效地控制道德风险。例如:将银行的风险程度与存款保险费率挂钩;加强对银行业的监管,防止银行的过度冒险,抵销存款保险对银行体系的扭曲效果。这是防范银行业道德风险的有力武器。监管当局可以对银行贷款和投资的种类施加明确的限制,对银行的资本金要求做出强制性规定;在存款保险法或者金融监管法中明确规定存款保险机构在处理危机时采用各种方式的条件、限度和期限,使其有章可循,减少其决策的随意性,有效地遏制监管者的道德风险。应当指出,存款保险制度的缺陷并不能掩盖其巨大的价值,不能否认其对经济和社会发展将做出的难以估量的贡献。
  我国通过最后贷款人等手段自始至终对存款人的利益予以保护,实行的是隐性的存款保险制度。随着我国经济金融改革的不断深入,其不适应性越来越明显。首先,隐性的存款保险制度缺乏一个有形的保险基金和明确的“游戏规则”,带有随意性和模糊性,不能有效地维护公众信心。其次,在隐性的存款保险制度下,损失最终均由国家负担,金融机构不承担经营失败的成本,这是不合理的。再次,国家对银行信用的支持基础是财政能够及时救助出现危机的银行或者政府可以增发货币救助出现危机的银行。但是,由于我国的财政承担着越来越重的经济和社会改革的成本和费用,财力有限,已经无力承担救助成本。而货币发行制度的改革使货币发行越来越脱离政府的控制,具有更强的独立性,而且,最后贷款人职能的发挥也是有限的,因此,完全依赖国家信用的基础已经动摇。我国金融改革的目标是使金融机构真正成为市场活动的主体之一,使银行从对政府的严重依赖中逐渐脱离。在市场化进程中,随着政府的退出,由于信息的不对称、不充分,极容易造成存款人的信心崩溃。因此,建立由政府支持的存款保险制度对于维护存款人的信心,在推动商业银行市场化的同时保持金融体系的稳定极为重要。
  2.在市场的竞争中,中小商业银行既要受到四大商业银行垄断地位的限制,又要受到外资银行的冲击。中小银行生存条件的艰难会引起存款人担心,很容易造成挤兑风潮。建立存款保险制度有利于营造相对公平的竞争环境。当所有的存款人,特别是小额存款人存款的偿付得到了来自政府的承诺,存款人将不会歧视中小银行,从而淡化四大国有银行的特殊优势,有利于公平竞争。同时,存款人在选择银行的时候,将更注重银行的服务质量和效率,使银行面临更大的竞争压力,有提高效益的动力。
  3.建立和完善金融机构的市场退出机制是提高金融运行效率、优化资源配置和从根本上防范化解金融风险的必由之路。1999年广东国际信托投资公司开创了我国金融机构的破产先例,清算时对自然人只支付本金不支付利息。金融机构的破产本无可厚非,但却在境外债权人中激起强烈的反响,严重地影响了中国的信用。正是由于我国没有建立存款保险制度,使我国在处理市场退出时面临着非常尴尬的局面:不让其破产,有违市场经济规则;让其破产,又会引起社会震荡。由于没有建立存款保险制度等机制以保障金融体系和社会的稳定,我国政府通常对金融机构的市场退出采取过于谨慎的态度,贻误了处理银行危机的时机,阻碍了市场优胜劣汰机制作用的正常发挥。
  综上所述,存款保险制度有效地解决了银行挤兑问题,遏制了银行的系统性风险,维护了金融体系的稳定,还有利于营造公平竞争的市场环境,完善银行的市场退出机制,从而提高金融业的效率,并且作为金融监管体系的一部分,为防范和化解金融风险发挥了不可取代的作用。虽然该制度也产生了一些负面影响,比如道德风险和逆向选择,但是这些负面效应可以通过制度的设计与执行而得到有效的控制。由是,我们认为制度创新刻不容缓,建立我国的存款保险制度势在必行。
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