防灾减灾法律准则


    防灾减灾中涉及法律问题较多,本章节主要从参与救援工作的人员,如医务人员、搜救人员、新闻媒体人员等遇到的主要法律问题进行描述。
 
 一、防灾减灾立法及应急预案
 
    灾前准备是为了减少灾害风险、提高抗灾能力所进行的准备 工作。防灾减灾法律的建立可保证救援过程的顺利实施,这是有 效备灾的根本。同时,法律法规体系的构建为政府各部门应急救 援工作提供必要法律依据,从而提高国家应对突发事件的能力。 目前,我国已经颁布了一系列涉及应对突发事件的法律、行政法规 和部门规章,其中对有关突发事件应急管理做出比较详细规定的, 主要有《核电厂核事故应急管理条例》《破坏性地震应急条例》《突 发公共卫生事件应急条例》《中华人民共和国传染病防治法》这4 部条例。2007年11月1日期颁布实施的《中华人民共和国突发 事件应对法》是我国第一部应急管理的专门法律,包括自然灾害、 事故灾害、公共卫生事件和社会安全事件等各种重大事故的处理 原则。防灾减灾法律法规建立完善的同时,规范化的行动项目预 案的建立,将保证人员、物资、技术、装备的落实,也是近些年灾难 救援准备工作的前提和重要内容。尤其是大城市,灾害具有突发 性强、受伤人员集中、抢救伤情复杂、影响面大等特点,而且会迅速 成为全球性的新闻热点,因此应急预案更要立足于非常规情况下的防灾减灾。
 
 二、故意散布恐怖消息的问题
 
    灾难发生过程中经常有一类人群故意散布、传播恐怖消息,给灾难现场及周边人群造成不必要的恐慌。散布谣言很容易造成重 大社会恐慌和经济损失。1978年2月7日,两个侨居美国、以赌 博为业的墨西哥人,给墨西哥总统写信,声称墨西哥瓦哈卡州的皮 诺特帕市将在1978年4月23日发生强烈地震,并引起海啸。到 了当年4月10日,墨西哥《新闻报》头版称,美国德克萨斯大学预 报,墨西哥将发生大地震,随后,墨西哥阿尔普尔科的地方报纸进 一步登载消息,称外国在瓦哈卡州近海的200 m深海底埋设了 6 个核装置,将在1978年4月23日引爆。地震和核爆谣言造成大 量居民外逃,趁乱抢劫,引起社会恐慌。在我国散布恐怖消息的案例也不胜枚举。2001年,全国人大常委会通过了《刑法修正案(三)》,将“故意传播虚假恐怖信息”列为罪名,使制止谣言更加有法可依 。
 
 三、紧急状态下权力的限制的问题
 
    紧急状态主要是指在一定范围和时间内由于突发重大事件而 严重威胁和破坏公共秩序、公共安全、公共卫生、国家统一等公共 利益和国家利益,需要紧急予以专门应对的社会生活状态。在紧 急状态下,为了保障公民的基本权利和社会公共利益,迅速恢复经 济与社会的正常状态,有必要赋予国家机关一定的紧急权力。作 为医疗救援人员,进行防灾减灾时需要在专业判断与受灾人员的 意向间作出选择。比如地震灾害时,受灾人员的手和腿被楼板压 住,无法进行营救,采取的方法是截肢,但此方法通常是在没有征 得灾民和家属同意下进行,即涉及法律问题。所以在紧急状态下, 明确法律关系的界定是十分必要的,只有授予防灾减灾人员在紧急状态下应有的权力,才能有利于救援工作的开展,抢救更多的生命。
 
    四、平等权问题
 
    平等权是中国公民的一项基本权利,指公民同等地依法享有权利和履行义务,主要包括:权利平等,义务平等,法律适用平等 和法律界限平等"在防灾减灾过程中,由于受灾人员数量较多,救 援人员相对不足,就导致了少部分的受灾人员在第一时间才能接 受救援及治疗。另外,救援人员同样面临着“先救谁”的问题,按照 医学救援顺序,先抢救危重患者,轻者居其后,而面对病情同样危 重的灾员,救援人员需要快速地选择救援对象,所以将导致部分病 情危重的灾员得不到快速的救治。这里涉及法律最基本的理念,在防灾减灾时,在遵循正义和平等的原则上最大限度抢救人民群众的生命。
 
 五、紧急救死扶伤义务与责任
 
    紧急救死扶伤义务主要针对医疗机构,我国法律并未对医疗 机构规定强制性的救死扶伤义务,只是对执业医师规定了紧急救 治义务。但在地震等严重自然灾害应急社会背景下,就应该将医 疗机构救死扶伤的宗旨和执业医师不得拒绝急救处置的义务结合 起来,上升为医疗机构的紧急救死扶伤义务。另外,抗震救灾过程 中的医疗费用大多最后由政府支出,医疗机构更不得以任何理由 拒绝救治受伤者,否则就要承担不作为的侵权责任。应该指出,这 种不作为义务归属于医疗机构而非执业医师个人,因此医疗工作 人员拒绝救治导致的损害赔偿责任,由医疗机构承担责任。需要 特别探讨的是基本生存救助义务。在地震等严重自然灾害中失去 对外联系的社会成员应该视为“震中生存共同体”成员,成员之间 的相互扶助义务,应当被认为是法律对社会规范的基本要求,特别是对残疾人、未成年人、妇女和老年人,更有特别救助义务。这样 做一方面可以避免法律规范孤立于社会规范之外,另一方面具有提升法律规范价值的社会功能。
 
 六、救援人员的自我保护
 
    各类救援人员在救灾一线,既要发扬不畏牺牲,不怕疲劳,连 续作战的精神,也要合理安排,善于自我保护。作为救援人员,在 救灾现场会碰到各种各样的问题,如地震发生时,发现废墟下有人,如果实施营救可能将导致突然倒塌,进一步加重灾员的伤情 时,需要做出及时准确的判断,同时与在场受困人员家属或领导沟 通,做到事先沟通,方能保护救援人员自身利益。我国法律在救援 人员的责任豁免权几乎没有做出规定,这使得救援人员的营救行 为暴露在极大的风险之中。而在美国、加拿大等国家却有成功的 立法案例,这些国家或其地方专门制定了《好撒玛利亚人法》,其目的是保护见义勇为者的权益,实践上更主要的是给予医务人员和 急救人员以责任豁免权。使用《好撒玛利亚人法》一般需要满足以 下条件:①紧急救援出于自愿;②救援人员不收取医疗费用;③只使用于紧急医疗状况;④被救援人非为实施救援的医务人员患者。 根据《好撒玛利亚人法》,除故意或重大过失外,急救人员不因其对 被救助人的伤害承担法律责任。为了鼓励和保护紧急状态下的医 疗救援行为,我国应当通过立法明确救援人员由于轻微过失致被 救援人伤害不承担责任,同时为了保护被救援人的权益,也有必要规定应当承担责任的情形和责任承担形式。